Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w odpowiedzi na skargę C. T. z dnia 29 sierpnia 2015 r., zarządzeniem z dnia 1 lutego 2016 r. Sąd wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie dowodu wniesienia zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. Na wykonanie powyższego wezwania zakreślono termin siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd wskazał, iż powyższe wezwanie doręczono skarżącej w dniu 11 lutego 2016 r. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła braku formalnego skargi.
Sąd przytoczył treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wskazując, iż za niedopuszczalną w rozumieniu powołanego przepisu należy uznać m.in. skargę, która została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 cyt. ustawy). Stosownie do brzmienia art. 52 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższe wyliczenie środków ma charakter przykładowy, należy zaś uznać, że w przypadku skargi na bezczynność środkiem takim będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a.
Sąd wskazał następnie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nie złożyła żadnego przysługującego jej środka zaskarżenia, tj. zażalenia do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 37 K.p.a., który stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a skarga jest niedopuszczalna.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła C. T., zarzucając mu naruszenie art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 37 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyczerpała środka zaskarżenia, tj. nie złożyła zażalenia do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia, podczas gdy skarżąca w swoich pismach kierowanych tak do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wielokrotnie zwracała uwagę na przewlekłość prowadzonych postępowań, a organy - mając na uwadze treść tychże pism - niesłusznie nie potraktowały ich jako zażalenia na bezczynność organu i nie nadały im dalszego biegu, a także nie poinformowały skarżącej o procedurze dochodzenia jej praw w postępowaniu zażaleniowym w razie bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo tego, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. miały obowiązek czuwać, aby strony i inne osoby nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dla pełnomocnika z urzędu skarżącej, jednocześnie oświadczając, że koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi zaś, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy i może być złożone w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do terminu załatwienia sprawy.
Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania przed konkretnym organem. W przeciwnym razie skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi na przewlekłość postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. poprzez złożenie dowodu wniesienia zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a., w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wymaga podkreślenia, iż niepodanie przez skarżącą informacji, czy wyczerpała środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organem, czy też nienadesłanie dowodu na tę okoliczność, nie może być uznane za brak formalny skargi na przewlekłość postępowania. Powyższa kwalifikacja Sądu nie miała jednak istotnego wpływu na treść orzeczenia, bowiem w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, Sąd, uznając, iż skarżąca nie wyczerpała trybu określonego art. 37 K.p.a., odrzucił skargę powołując prawidłową podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia - tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W przedmiotowej sprawie kluczowe jest jednak, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. W szczególności, wbrew twierdzeniom Sądu, do wniosku takiego nie składa lektura akt administracyjnych. W tych bowiem znajduje się pismo skarżącej z dnia 28 czerwca 2015 r., skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowiące odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek C. T. w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] (dawniej działka nr ewid. [...]) w gm. B., gm. C. W treści tego pisma znajduje się wyraźne stwierdzenie skarżącej, iż wnosi ona zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w latach od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2015 r. Okoliczność, iż stwierdzenie to nie znajduje się w odrębnym piśmie skierowanym do organu, lecz w środku odwoławczym od decyzji organu I instancji, nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji.
Fakt, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał wniesionego zażalenia, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 K.p.a. stanowi przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 K.p.a. Powołany przepis wiąże bowiem skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia, iż skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś w zaskarżonym postanowieniu przedmiotem sprawy Sąd uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Jeżeli strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Mając na uwadze powyższe, wobec nieuzasadnionego odrzucenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 258-261 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.