Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 5 marca 2010 r. Z. S. zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Kwestionowaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej A. wybudowanej na działce nr [...] położonej w R.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie tej nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie uznał za bezprzedmiotowe. Podniósł przy tym, że decyzja ta została wydana w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej A., na istniejącym budynku gospodarczym położonym na działce nr [...] w R..
Decyzja Wojewody Małopolskiego została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., a skarga na tą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/07. Od decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nie wniesiono odwołania, a zatem stała się ona ostateczna.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu żądania Z. S., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r. z uwagi na nieposiadanie przez Z. S. przymiotu strony postępowania nieważnościowego.
Po rozpoznaniu złożonego przez Z. S. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 118), uchylająca przepis art. 157 § 3 K.p.a. i wprowadzająca art. 61a K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozpoznając kolejny raz wniosek Z. S. o stwierdzenie nieważności decyzji, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 grudnia 2011 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji kasacyjnej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r. uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także że nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § K.p.a. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona decyzją ostateczną. O fakcie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Z. S., która nie została uznana za stronę prowadzonego z urzędu postępowania, została poinformowana odrębnym pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając wniosek Z. S. stwierdził, że brak jest prawnej możliwości prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r., byłoby to bowiem powtórne orzekanie w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną z dnia z dnia [...] grudnia 2011 r., dlatego też w tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie organu postępowanie w przedmiotowej sprawie z wniosku Z. S. nie mogło zostać wszczęte tak z powodu uzasadnionej przyczyny, jaką jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której już ostatecznie orzeczono odmawiając stwierdzenia jej nieważności, jak i z powodu wniesienia wniosku przez osobę niebędącą stroną.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu złożonego zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie decyzja objęta wnioskiem Z. S. o stwierdzenie nieważności była już kontrolowana w trybie nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu, które zakończyło się ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Tak więc zachodzi przeszkoda do ponownego prowadzenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji, która już raz była kontrolowana przez organ nadzoru w tym trybie.
Ponowna decyzja wydana w tym przedmiocie dotknięta byłaby wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., stąd też za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ze względu na przedmiot zaskarżenia kontrola w niniejszej sprawie dotyczyła oceny legalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r. była kontrolowana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we wszczętym z urzędu postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna rozstrzygająca istotę sprawy, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od oceny prawidłowości tej decyzji. Pozostająca bowiem w obrocie prawnym decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., zamyka drogę do ponownego prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podjętego z rażącym naruszeniem prawa;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania ze względu na funkcjonujące w obrocie prawnym rozstrzygnięcie może nastąpić, pomimo że w dniu złożenia wniosku nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie, ani tym bardziej nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy polegającym na określeniu czy w przedmiotowym postępowaniu występowałaby tożsamość sprawy, zwracając w szczególności uwagę, że było to postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do stwierdzenia nieważności postanowienia skarżonego organu;
- e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie uniemożliwiające stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu;
- f) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia postanowienia organu drugiej instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego prowadzonego na zasadzie pomocy prawnej wskazując jednocześnie, że nie zostały one w żadnej części opłacone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 K.p.a.
Słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Pomimo braku wyraźnego wyartykułowania tego przez Sąd główną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania była okoliczność, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Kwestia, że Z. S. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych przy budowie radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej A., wybudowanej na działce nr [...] położonej w R., została przesądzona w istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzją tą organ odmówił bowiem stwierdzenia nieważności, kwestionowanej również przez skarżącą, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., którą organ umorzył, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej A. na działce nr [...] w miejscowości R..
W decyzji tej organ stwierdził, że krąg stron postępowania w postępowaniu nieważnościowym jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji. Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych nie pokrywa się z miejscem ich przebywania, a planowana lokalizacja urządzenia nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Natomiast skarżąca – Z. S. w toku całego postępowania nie wskazała przepisów uzasadniających jej interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., jak też nie podniosła innych zarzutów rażącego naruszenia prawa, które nie byłyby poddane ocenie we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Wskazać należy, że z treści art. 61a § 1 K.p.a., wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. A zatem za tzw. "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 K.p.a. najczęściej będą uważane względy przedmiotowe.
Zauważyć należy, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."
W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej."
Pogląd wyrażony w przytoczonej wyżej uchwale może mieć odpowiednie zastosowanie do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie zakończyły się wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Fakt dokonania przez organ administracji w innym postępowaniu nieważnościowym oceny, czy kontrolowana decyzja nie narusza rażąco określonego przepisu prawa musi wynikać wprost z uzasadnienia decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe. Z uzasadnienia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika wprost, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r., którą umorzono wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej A. wybudowanej na działce nr [...] położonej w R. była poddana ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa również w zakresie wskazanym przez skarżącą.
Jak wskazano powyżej w decyzji tej rozważano także kwestię interesu prawnego skarżącej. Podnieść także należy, że dla ustalenia, czy konkretna osoba posiada interes prawny w danej sprawie administracyjnej istotne są normy materialnoprawne, które regulują dane zagadnienie, a nie to, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek, przepis art. 28 K.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia. Posiadanie statusu strony postępowania administracyjnego uprawnia bowiem zarówno do żądania wszczęcia postępowania jak i uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Tymczasem skarżąca nie wskazała żadnej normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby jej interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, a która nie byłaby poddana ocenie we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r.
Podsumowując, stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącej. Głównym powodem był brak legitymacji skarżącej oraz to, że kwestia oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2008 r. została już rozstrzygnięta decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku choć bardzo lakoniczne zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo ogólnikowego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że sentencja wyroku nie może ulec zmianie. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Ustosunkowując się z kolei do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a., po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia.