Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/06, oddalił skargę T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....]. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" wraz z niezbędna architekturą techniczną.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w trybie nadzoru wskazał, iż udzielenie pozwolenia na budowę jest decyzją administracyjną związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 32 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uznał, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przewidywała konieczność dokonania szeregu uzgodnień z organami szczegółowo w niej wymienionymi, należało je dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, co jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, zostało dopełnione. Jednocześnie, jak wykazał wojewódzki organ administracji architektoniczno-budowlanej, dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/06, uznał, że skarga T. J. na powyższą decyzję nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy.
Ponadto Sąd zauważył, że art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Istotną zatem okolicznością wynikającą z brzmienia art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego jest obwarowanie żądania odpowiedniego pozwolenia, uzgodnienia lub opinii istnieniem przepisu szczególnego, nakładającego na inwestora taki obowiązek w celu uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd zauważył, iż z treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wynika, by przepis ten uzależniał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości. W ocenie Sądu obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia spoczywał na inwestorze bezpośrednio przed przystąpieniem do czynności usunięcia drzew lub krzewów na nieruchomości. Sąd uznał, że art. 36 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia obowiązki, które organ może nałożyć na inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę, to przypomnienie i o obowiązkach ciążących na nim z mocy innych przepisów, nie stanowi przesłanki mogącej stanowić o nieważności decyzji administracyjnej.
Sąd wskazał także, iż inwestor przedstawił pismo Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska z dnia [...] opiniujące pozytywnie projekt budowlany w zakresie ochrony zieleni. Sąd stwierdził, że w myśl art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) zaprojektowany podziemny zbiornik żelbetowy (zbiornik retencyjny o pojemności czynnej 200 m3 – do zmagazynowania nadmiaru wód deszczowych, których ilość może przewyższać możliwości odprowadzania wód przez kanalizację miejską), nie wymaga więc pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd I instancji podkreślił również, że skarżący nie wykazał w jaki sposób podnoszony przez niego brak pozwolenia na wycięcie drzew we wstępnym projekcie inwestycyjnym (wniosek o pozwolenie na budowę) lub zamieszczenie o tym pouczenia w kwestionowanej decyzji, a także zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego narusza jego własny interes prawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył T. J., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- – art. 53 ust. 2 pkt 1–10 z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiera on zamknięty katalog działań będących szczególnym korzystaniem z wód w rozumieniu ww. ustawy;
- – art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie jest objęte dyspozycją art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i może być uzyskane już po udzieleniu pozwolenia na budowę,
- – art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], mimo wydania jej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody D. z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...], mimo istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., tj. w związku z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo nieuzyskania uprzednio przez inwestora pozwolenia na wycinkę i przesadzenie drzew i krzewów z terenu inwestycji oraz pozwolenia wodnoprawnego na budowę i eksploatację zbiornika retencyjnego; rażącym naruszeniem prawa procesowego, a to przepisu art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy co do istoty, mimo niewykonania przez inwestora postanowienia organu z dnia [...] i nieusunięcia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie mimo to pozwolenia na budowę, przepisu art. 36 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez ww. przepis oraz rażącym naruszeniem prawa poprzez umieszczenie w decyzji warunku zależnego od przyszłej decyzji administracyjnej, a także rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mimo nieusunięcia przez inwestora wskazanych nieprawidłowości,
- – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W. z dnia [...], mimo że według ustaleń Sądu sentencja decyzji zawiera składnik (rzekome pouczenie o ustawowym obowiązku) nieokreślony żadnym przepisem prawa,
- – art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- – art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W., mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzji Wojewody D., mimo wydania jej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ramach realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestor przewiduje w projekcie budowlanym budowę zbiornika retencyjnego do magazynowania wód deszczowych o pojemności 200 m3, który służyć ma retencjonowaniu wód opadowych ponad wielkość możliwą do przyjęcia przez kanalizację miejską i retencję własną kanalizacji. Wbrew stanowisku Sądu, budowa i funkcjonowanie ww. zbiornika wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a zatem Sąd przyjął błędnie, że skoro tego typu urządzenie i jego funkcjonowanie nie zostało wymienione wprost w art. 53 ust. 2 pkt 1–10 Prawa wodnego, to jego budowa nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżący powołując się na treść art. 18 oraz 20 Prawa wodnego uznał, że opisany wyżej zbiornik wód opadowych jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ww. ustawy, gdyż służyć ma gromadzeniu nadmiaru wód opadowych, a więc zapobiegać wlaniu się nadmiaru wód opadowych z systemu kanalizacyjnego, a zatem jest urządzeniem zapobiegającym wydostaniu się ścieków z kanalizacji i ich ewentualnemu dostaniu się do wód powierzchniowych i gruntowych. Należy go zatem w ocenie strony kwalifikować jako urządzenie zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, a ponadto piętrzenie ścieków z terenu centrum handlowo-usługowego w specjalnie wybudowanym zbiorniku nie mieści się w pojęciu zwykłego korzystania z wód, jest to bowiem szczególne korzystanie z wód w rozumieniu art. 53 Prawa wodnego i jako takie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Wnoszący skargę kasacyjną uznał ponadto, że pozwolenie na usunięcie drzew jest pozwoleniem wymaganym przepisami szczególnymi w rozumieniu Prawa budowlanego.
A skoro tak, winno być uzyskane przed, a nie po decyzji pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził, że uwadze Sądu umknęło, iż Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] w pkt 8 zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez m.in. przedłożenie zezwolenia na wycinkę drzew. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, mimo braku wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń. Ponadto według skarżącego realizacja uprawnień z decyzji pozwolenie na budowę (jej wykonanie) uzależniona została od spełnienia dodatkowego warunku – uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, zaś umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, stanowi rażące naruszenie prawa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka [...] S.A. wnosząc o jej oddalenie oraz podnosząc, iż przed rozpoczęciem robót budowlanych, tj. w latach 2003, 2005 oraz 2006, uzyskała decyzje Prezydenta Miasta W. zezwalające na wycinkę drzew. W uzasadnieniu podniesiono także, że wbrew twierdzeniom skarżącego projektowany zbiornik nie będzie służyć "piętrzeniu ścieków" wręcz przeciwnie służyć ma odprowadzaniu wód deszczowych, a zatem nie jest to nawet "korzystanie z wód", ponieważ korzystanie polega na ich używaniu. Ponadto podniesiono, że skarżący nie wskazał jakie jego interesy zostały naruszone wydaniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którym w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. ustawy: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania o ile naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku.
W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą nieważność. Przesłanki nieważności enumeratywnie wylicza zaś przepis art. 156 § 1 K.p.a. i tylko one z wyłączeniem możliwości rozszerzającej interpretacji mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący T. J. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce [...] SA pozwolenia na budowę drugiego etapu Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" wraz z infrastrukturą zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy podnieść, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Wr 607/91).
Oznacza to, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych art. 174 p.p.s.a. Trzeba mieć jednak na uwadze, że skuteczne postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się zgłoszonych naruszeń. Nie stanowią więc uzasadnionej podstawy kasacyjnej stawiane sądowi zarzuty ale podnoszone w stosunku do działania organów administracyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji (czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej) była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] – opisana na wstępie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem za zadanie dokonać kontroli zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269, i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy ww. p.p.s.a.) wymienionych decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 2 pkt 1–10 ustawy – Prawo wodne, art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego są niezasadne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował, a tym samym nie mógł ich naruszyć. Jak wcześniej zaznaczono, kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w szczególnym, nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności innej ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy w stosunku do badanej decyzji zaistniała któraś z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkujących jej nieważność. Przeprowadzona kontrola stwierdziła, że w badanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności organ stwierdził, że nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa (co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności) lecz nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji.
Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielił to ocenne stanowisko organu a w uzasadnieniu wyroku przedstawił motywy własnej oceny zasługujące na podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty skargi kasacyjnej jak zauważono wcześniej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie mogą się odnosić do Sądu w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych przepisów, których Sąd nie stosował. Skarżący zaś nie podważył w żadnym zakresie prawidłowej oceny przeprowadzonej przez Sąd co do zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanej przez niego w mocy decyzji Wojewody D. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta W. Skoro organ nadzorczy wykazał, że decyzja Prezydenta nie jest dotknięta żadną wadą nieważnościową, gdyż kontrola wykazała jej pełną zgodność z przepisami prawa – to Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności tych decyzji organów obu instancji i podzielając ich stanowisko nie miał podstaw do uwzględnienia skargi T. J...
Niezasadny jest w tej sytuacji zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Żaden z powyższych przepisów postępowania nie został naruszony przez Sąd orzekający w pierwszej instancji wobec zasadnego podzielenia stanowiska cennego organów, które rozpoznawały sprawę w trybie nieważnościowym i nie stwierdziły nieważności badanej decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do polemiki z oceną i słusznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja zarzutów nie podważa prawidłowej oceny Sądu i jego przedstawianych wywodów prawnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ani jednym zdaniem nie wskazuje, by decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę a w rezultacie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w jakikolwiek sposób naruszały interes prawny skarżącego co słusznie też podkreślił Sąd Wojewódzki. Stwierdzić więc należy, iż bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej stanowi podstawę jej oddalenia.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.