Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. E. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Z. E. K. wniósł skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...],[...] i [...] (dawna działka [...]) z obrębu [...], położonych w dzielnicy U. Współwłaścicielem nieruchomości stał się na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2011 r. Darczyńcą była H. K. (współwłaścicielka nieruchomości).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę, stwierdził, że skarżący wstąpił w prawa współwłaściciela działek nr [...],[...] i [...] po H. K., której skarga na uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. została odrzucona w postępowaniu kasacyjnym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga została odrzucona, ponieważ interes prawny H. K. nie został naruszony, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z tego względu, że w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była ona właścicielką przedmiotowych działek. Działki te stanowiły przedmiot własności m.st. Warszawy. Z tego względu brak było podstaw do kwestionowania rozwiązań planistycznych w stosunku do tych działek, stanowiących w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mienie komunalne.
W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14 jest wiążący w tej sprawie, albowiem dotyczy działek nr [...],[...] i [...] będących przedmiotem tego postępowania. Skarżący Z. K., następca prawny H. K., tak jak jego poprzedniczka prawna nabył działki już po uchwaleniu planu. Z uwagi na tożsamość stanu faktycznego oraz przedmiotu sporu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie znajduje zastosowanie reguła wynikająca z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Nie do zaakceptowania w państwie prawnym, przy uwzględnieniu zasady pewności prawa i równości byłaby sytuacja, gdy w istocie w tej samej sprawie, jedynie z uwagi na podniesienie zarzutów przez inną osobę, Sąd dokonałby odmiennej oceny jej istotnych uwarunkowań prawnych.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że skarżący podniósł inne zarzuty niż jego poprzedniczka prawna H. K. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę nie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, lecz z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem w rozumieniu art. 170 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 4 kwietnia 2016 r. wniósł Z. E. K., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a, art. 3 § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 170 P.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także art. 32, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak interesu prawnego do wniesienia skargi, podczas gdy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi wynikający z normy prawa materialnego.
Skarżący jako aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem tej nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Ponadto Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14 jest wiążący w tej sprawie, podczas gdy, po pierwsze, stan związania ograniczony jest wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów oraz po drugie, pomiędzy sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 7 października 2015 r. a sprawą z jego skargi nie zachodzi całkowita tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, bowiem wspólny jest wyłącznie akt zaskarżenia (uchwała z dnia [...] lipca 2008 r.), zaś różne są podmioty, które akt zaskarżyły, jak również części i postanowienia zaskarżonego aktu.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji w istocie ogranicza prawo do sądu w znaczeniu możliwości żądania merytorycznej kontroli kwestionowanego aktu prawa miejscowego, ponieważ przyznaje pierwszeństwo zasadzie pewności prawa i równości wobec niego, podczas gdy prawo do sądu ma charakter autonomiczny i podlega ochronie niezależnie od naruszenia innych praw podmiotowych, zaś konstytucyjna zasada prawa do sądu stanowi podstawę demokratycznego państwa prawnego i jest nienaruszalnym fundamentem, od którego odstępstwa są wyjątkiem.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14 odrzucającym skargę H.K. (poprzedniczki prawnej skarżącego Z. E. K.) na uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. jest wiążąca w tej sprawie, ponieważ wyrok NSA dotyczy działek nr [...],[...] i [...], które są przedmiotem tego postępowania. Skarżący nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2016 r., podnosząc, że wyrok z dnia 7 października 2015 r. nie może być wiążący w tej sprawie, gdyż nie zachodzi całkowita tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, bowiem wspólny jest wyłącznie zaskarżony akt. Stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe.
Jakkolwiek co do zasady odrzucenie skargi nie powoduje zaistnienia powagi rzeczy osądzonej, to w okolicznościach tej sprawy za wiążące, stosownie do art. 170 P.p.s.a., należy uznać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14 dotyczące wyłączenia możliwości wniesienia skargi na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. przez właścicieli działki nr [...] (H. K. i E. G.) z uwagi na nabycie tej działki już po uchwaleniu planu miejscowego.
W konsekwencji stanowisko to ma znaczenie również w odniesieniu do następcy prawnego H. K., Z. E. K., który stał się współwłaścicielem działki na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym prawomocnym wyroku z dnia 7 października 2015 r. wyraził pogląd, że brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do działki nr [...] (obecnie działki [...],[...] i [...]) przez pryzmat interesu prawnego jej właścicieli, ponieważ nabyli oni działki (uprzednio stanowiące mienie komunalne) już po uchwaleniu kwestionowanego planu miejscowego. Stanowisko to zachowuje aktualność także w stosunku do kolejnego właściciela nieruchomości skarżącego Z. E. K., albowiem dotyczy tej samej nieruchomości oraz tego samego planu miejscowego. Zarówno H. K., jak i jej następca prawny Z.E. K. wywodzą swój interes prawny z tytułu własności tych samych działek i także naruszenie ich interesu prawnego wiążą z ograniczeniami wprowadzonymi przez ten sam plan miejscowy.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zaś generalną ocenę możliwości naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru U. interesu prawnego późniejszych właścicieli działki [...] (obecnie działki nr [...],[...] i [...]), która w dacie uchwalenia planu stanowiła mienie komunalne i została nabyta już po uchwaleniu tego planu. Należy zatem uznać, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 571/14 odnośnie braku naruszenia przez kwestionowany plan miejscowy interesu prawnego obecnego właściciela tych samych działek, który nabył je po uchwaleniu tego planu jest prawidłowa i ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie.
W takich okolicznościach sprawy należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skargę Z. E. K., z uwagi na to, że nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego w wyniku uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, ponieważ nabył on nieruchomość w 2011 r., która w dacie uchwalenia planu stanowiła mienie komunalne, już po uchwaleniu tego planu miejscowego. Podnoszone w skardze kasacyjnej liczne zarzuty w większości zmierzają do podważenia prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. i z tego względu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP poprzez pozbawienie prawa do sądu. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego i nieograniczonego prawa do składania skarg. Warunek wykazania naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) nie stanowi ograniczenia prawa do sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.