Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2234/20 oddalił skargę E. P., J. P. i K. J. (dalej jako skarżący lub wnioskodawcy) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. G. [...] we W. polegających na przebudowie, nadbudowie, modernizacji i remoncie tego budynku oraz zmianie sposobu jego użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszkalną, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 282 ze zm. dalej jako u.o.z.o.z.).
Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu konserwatorskiego I instancji.
Uzasadniając powyższy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących wskazał, że jego mocodawcy mając na uwadze decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęli działania zamierzające do prowadzenia prac na przedmiotowej nieruchomości. Zawarto umowy z podmiotami trzecimi na prowadzenie prac na wskazanej nieruchomości, a także umowy dotyczące przeznaczenia na przyszłość przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie wskazanych umów było w pełni uzasadnione, ponieważ skarżący działali zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej, opierając swoją decyzje o wyżej wskazaną decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślono, że na skutek zaskarżonej decyzji u skarżących może powstać bardzo wysoka szkoda, za którą odpowiedzialność ponosić będzie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania.
Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
W postępowaniu tym Sąd ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków.
Podkreślenia wymaga również, że w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusowym do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan rzeczy, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów.
Zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 295). Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu.
Mając na uwadze argumentację powyższego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie sposób uznać, że skarżący powołali jakiekolwiek okoliczności, które w zestawieniu z ewentualnym wykonaniem decyzji mogą doprowadzić do wystąpienia w ich sytuacji znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków.
Zaskarżona decyzja jest decyzją odmowną a zatem nie nakłada na nich żadnych obowiązków i nie przysparza praw. Nie uzyskali oni pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku podlegającym ochronie konserwatorskiej jednak z tego faktu nie wynika, że wystąpiły dla nich zagrożenia o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Okoliczność, że skarżący związali się z podmiotami trzecimi umowami na prowadzenie prac na przedmiotowej nieruchomości, a także umowami dotyczącymi przeznaczenia na przyszłość tej nieruchomości będąc przeświadczonymi, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy pozwala podejmować im dalsze kroki w celu realizacji inwestycji, nie świadczy o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli zagrożenia takie są, to nie można ich wiązać z wykonaniem powyższej decyzji a jedynie z podpisanymi z podmiotami trzecimi umowami, których niewykonanie wiąże się dla skarżących z określonymi konsekwencjami natury faktycznej i prawnej.
Kolejnym argumentem za odmową uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jest fakt, że w zaskarżonej decyzji odmawia się uprawnienia. Wobec tego nie podlega ona wykonaniu i wstrzymanie jej wykonania jest niemożliwe. Nie można wykonać decyzji, która nie nakłada żadnego obowiązku a wręcz przeciwnie odmawia nałożenia uprawnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem niezbędną przesłanką przyznania ochrony tymczasowej jest między innymi możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek, co nie ma miejsca w przypadku decyzji odmownej (por. postanowienie NSA z 6 grudnia 2007 r., II GZ 190/07). Ponadto, w zawartym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu skarżący nie wykazali, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Brak stosownego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.