Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. II SA/Wa 868/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z 12 maja 2010 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji zawiadomił E. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na broń palną myśliwską w związku z powziętą informacją o kradzieży z domu broni wraz z amunicją. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Opolski Komendant Wojewódzki Policji cofnął E. K. pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej.
Organ ustalił, że w okresie od 20 do 23 kwietnia 2010 r. z domu E. K. skradziono m.in. należący do niego sztucer [...] kaliber [...] z lunetą oraz 30 sztuk amunicji i pokrowiec. Broń i amunicja, wraz z dwoma innymi sztukami broni, przechowywana była w metalowej szafie spełniającej wymagania prawne, na której nie stwierdzono śladów włamania. Postępowanie karne nie doprowadziło do ustalenia sprawców kradzieży, a broni nie odnaleziono. W toku postępowania karnego E. K. zeznał, że szafa mogła zostać otworzona kluczami, które były ukryte pod blatem stołu w tym samym pomieszczeniu, co szafa.
W ocenie organu I instancji strona postąpiła zatem w sposób pozwalający złodziejowi na odnalezienie kluczy bez większych problemów. Przyczyniła się tym samym do zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ponieważ w wyniku zdarzenia broń trafiła w niepowołane ręce przestępców, to zaś uzasadniać miało w świetle art. 18 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 z późn. zm., dalej zwana: "Ubia") cofnięcie stronie pozwolenia na posiadanie broni.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. nie zgodził się z argumentacją organu. Wskazał, że jest ofiarą kradzieży, a nie sprawcą. Nigdy nie był karany i posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania. Ponadto klucz do szafy na broń był schowany. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do posiadania broni jest uprawnieniem wyjątkowym, dlatego od posiadaczy broni wymaga się poszanowania porządku prawnego i przestrzegania przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o broni i amunicji (Ubia), w tym warunków przechowywania broni. Zdaniem Komendanta Głównego Policji nie stanowiła dla strony dostatecznego usprawiedliwienia okoliczność, że broń przechowywana była w szafie wyposażonej w zamek atestowany. Broń skradziono, ponieważ odwołujący się nie dołożył należytej staranności w prawidłowym zabezpieczeniu kluczy do szafy z bronią. Pozostawił je pod blatem stołu w pomieszczeniu z szafą, a więc w miejscu łatwo dostępnym.
Odwołujący się w nieodpowiedni sposób zabezpieczył także swój dom, ponieważ włamywacz dostał się również do jego wnętrza bez śladów włamania. Nie dołożył zatem należytej staranności w zabezpieczeniu kluczy do szafy ułatwiając osobom niepowołanym dostęp do broni i amunicji. Dlatego w interesie publicznym było, aby pozwolenie na broń zostało cofnięte.
W skardze wniesionej do WSA w Warszawie E. K. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i 20 Ubia oraz art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że umorzenie sprawy o kradzież broni należącej do skarżącego prawomocnym postanowieniem Prokuratury Rejonowej w K. wyczerpuje przesłanki cofnięcia pozwolenia na broń. Naruszenie art. 80 K.p.a. polegało na tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie ustaleń, które statuowały wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń myśliwską. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji WSA w Warszawie uznał, że organy nie wykazały, aby w sprawie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia uzasadniająca cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni palnej.
Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia właściwy organ Policji może cofnąć pozwolenie na broń w przypadku naruszenia przez osobę posiadającą je zasad przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Ubia broń i amunicję należy przechowywać i nosić w sposób uniemożliwiający dostęp do nich osób nieuprawnionych. Szczegółowe zasady i warunki przechowywania broni i amunicji, z uwzględnieniem zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp do broni i amunicji osobom trzecim, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 27, poz. 343, dalej jako "rozp. MSWiA z 2000"). W § 5 cyt. rozporządzenia postanowiono, że osoby posiadające broń i amunicję na podstawie pozwolenia na broń są obowiązane przechowywać ją w kasetach metalowych na trwale przymocowanych do elementów konstrukcyjnych budynku lub metalowych szafach albo sejfach, posiadających zamki atestowane. Regulacje te w ocenie sądu I instancji sprowadzają się do postulatu takiego przechowywania broni, aby uniemożliwić dostęp do niej osobom nieuprawnionym.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że warunki te skarżący spełnił. Broń była przechowywana w odpowiedniej szafie zamykanej na atestowany zamek, co potwierdza korzystny dla strony protokół z kontroli warunków przechowywania broni, przeprowadzonej w domu skarżącego po zgłoszonym zdarzeniu. Nie stwierdzono wówczas nieprawidłowości wynikających z rozp. MSWiA z 2000. Protokół ten nie został jednak przez organ odwoławczy oceniony pomimo, że miał on decydujące znaczenie przy ocenie wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków w zakresie sposobu przechowywania broni.
Sąd podkreślił, że art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia ma charakter fakultatywny, przez co organ ma uprawnienie samodzielnej oceny przesłanek warunkujących podjęcie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Obowiązany jest jednak w sposób należyty wyjaśnić zajęte stanowisko odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego.
WSA w Warszawie zakwestionował ocenę organu co do niedostatecznego zabezpieczenia kluczy do szafy z bronią. Stwierdził, że przepisy nie określają żadnego sposobu, w jaki powinno to nastąpić, dlatego przesłanka ta ma charakter ocenny. Pozostawienie kluczy w ukryciu, nawet w tym samym pomieszczeniu co szafa z bronią, mieściło się w granicach odpowiedniego zabezpieczenia broni, nie znajdowały się bowiem na widoku. Zostały natomiast znalezione w trakcie kradzieży, na co skarżący nie miał wpływu. Sąd podkreślił też, że niezasadnie postawiono skarżącemu zarzut niewłaściwego zabezpieczenia domu, ponieważ przedmiotem postępowanie była ocena zabezpieczenia i przechowywania broni, a nie ocena dokonanego przestępstwa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd polecił organom dokonanie oceny stanu faktycznego w sprawie i odniesienie jej do zawartego w aktach sprawy protokołu z kontroli przechowywania broni. Wywiedzione wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2011 r. wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości organ domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozeznania sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki do cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że dostęp do broni nie był przez E. K. odpowiednio zabezpieczony,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa przez błędne przedstawienie przez sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy w postaci uznania, że organy nie ustosunkowały się do protokołu kontroli z 7 czerwca 2010 r. odnośnie do warunków przechowywania broni.
W ocenie kasatora kradzież broni i amunicji była niewątpliwie wynikiem naruszenia przez skarżącego warunków ich przechowywania. Powodem było niewłaściwe zabezpieczenie kluczy do szafy z bronią. Zostały pozostawione pod blatem stołu znajdującego się w pomieszczeniu, gdzie stała szafa, zatem w miejscu łatwo dostępnym. Organ zwraca także uwagę, że kontrola warunków przechowywania broni została przeprowadzona w domu skarżącego po kradzieży, dlatego trudno jest uwzględnić wyniki kontroli, kiedy nie jest wiadome, w jaki sposób broń była przechowywana przed kradzieżą. Wbrew stanowisku WSA w Warszawie organy miały przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. K. ustanowiony w postępowaniu przed WSA w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację strony prezentowaną w postępowaniu przed sądem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w petitum skargi został sprowadzony do uchybienia art. 141 § 4 Ppsa, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia cyt. przepisu powiązano z przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W judykaturze nie budziło wątpliwości, że z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05, LEX nr 198283).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, wedle którego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, winno wskazywać na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, które doprowadziło do określonej oceny decyzji podlegającej zaskarżeniu. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia o treści odpowiadającej wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez sąd do swoich rozważań, ale musi obejmować także ocenę ustaleń poczynionych przez organ administracyjny z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem oraz ocenę znaczenia prawnego takich ustaleń faktycznych z punktu widzenia norm prawa materialnego, które w sprawie miały zastosowanie (wyrok NSA z 19 marca 2008 r., I OSK 427/07, LEX nr 477268). Trafne są te stwierdzenia, które wskazują, że art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11, LEX nr 1135531).
Taki przypadek w sprawie poddanej kontroli Sądu nie zachodzi. Z wywodów skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Komendant Główny Policji nie zgadza się z tą uwagą zawartą w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu I instancji, w których uwypuklono, że orzekające w sprawie organy pominęły fakt sprawdzenia protokolarnie warunków przechowywania broni w domu przez E. K., "nie nadając mu w ten sposób żadnej wagi dowodowej". W ocenie WSA w Warszawie protokół ten miał decydujące znaczenie, co do oceny sposobu przechowywania broni i dopiero jego ocena i wskazanie dlaczego nie został on uwzględniony w postępowaniu dawały organowi możliwość podjęcia decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przyjął, że orzekające w sprawie organy nie ustosunkowały się do treści protokołu z ustalenia warunków przechowywania broni przez skarżącego.
Sąd ten w istocie zakwestionował trafność negatywnej oceny dowodu z protokołu oględzin, jaką zaprezentowały organy obu instancji bagatelizując przydatność tego dowodu, skoro cofnięto skarżącemu pozwolenie na broń. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o sporządzeniu protokołu z kontroli warunków przechowywania broni w domu u E. K., takiej wzmianki nie ma także w decyzji organu odwoławczego. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa, gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (wyrok NSA z 2 marca 2012 r. II FSK 1849/11, LEX nr 1137612). Sąd I instancji nie naruszył przeto wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 Ppsa.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został określony, jako dokonanie błędnej wykładni art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia i przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do cofnięcie pozwolenia na broń. W judykaturze naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, określa się jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści normatywnej i tym samym znaczenia całego przepisu lub też tylko jakiegoś pojęcia występującego w jego treści (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2267/10 LEX nr 1219101). Zarzutu tak określonego wobec skarżonego kasacyjnie wyroku Sąd nie podziela.
W ocenie organów obu instancji kradzież skarżącemu broni wynika z naruszenia przezeń zasad jej przechowywania. W szczególności odnosi się to do niewłaściwego zabezpieczenia kluczy do szafy, w której broń ta była przechowywana. Art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia stanowi, że właściwy organ Policji może cofnąć pozwolenie (podkr. Sądu) na broń w przypadku naruszenia przez osobę posiadającą pozwolenie zasad przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji, o których mowa w art.
32. W art. 32 ust. 1 Ubia zawarto nakaz, z którego wynika, że broń i amunicję należy przechowywać i nosić w sposób uniemożliwiający dostęp do nich osób nieuprawnionych. Szczegółowe zasady i warunki przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji, z uwzględnieniem zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp do broni i amunicji osobom trzecim zostały określone przez ministra właściwy do spraw wewnętrznych w powoływanym uprzednio rozp. MSWiA z 2000. Lektura cyt. aktu wskazuje, że w odniesieniu do osób posiadających pozwolenie na broń do celów łowieckich rozp. MSWiA z 2000 w § 5 przewiduje obowiązek przechowywania broni i amunicji w kasetach metalowych na trwałe przymocowanych do elementów konstrukcyjnych budynku lub metalowych szafach albo sejfach, posiadających zamki atestowane. Zastrzeżenie odnośnie sposobu przechowywania broni określające szczególne zabezpieczenia odnosi się do podmiotów posiadających obroń na okaziciela, o których stanowi art. 29 ust. 1 pkt 3-6 Ubia, skoro w cyt. rozporządzenie nakazano przechowywać broń i amunicję w specjalnym pomieszczeniu – magazynie broni. W sposób szczególny unormowano także sposób przechowywania broni tych podmiotów, które posiadają broń palną i amunicję w celach kolekcjonerskich, o ile przechowują ją poza miejscami określonymi w § 5 rozp. MSWiA z 2000. W odniesieniu do tego typu przypadków w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewidziano m.in. obowiązek zabezpieczenia okien w oznaczony sposób oraz zabezpieczenia drzwi wejściowych do pomieszczenia, w którym przechowywana jest broń i amunicja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie dokonując wykładni art. 18 ust. 5 pkt 4 Ubia nie naruszył prawa materialnego. Trafnie wskazano, że cyt. przepis daje podstawę do fakultatywnego cofnięcia pozwolenia na broń, to zaś nakazuje organowi ocenić materiał dowodowy w aspekcie uznania, czy posiadacz takiego pozwolenia nie uchybił zasadom przechowywania broni. Usprawiedliwione są stwierdzenia sądu I instancji, wedle których w przepisach rozp. MSWiA z 2000 brak jest jakiejkolwiek regulacji określającej miejsce przechowywania kluczy do szaf, w których z kolei przechowywana jest broń i amunicja. Przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że miejsce, w którym klucz przechowywał E. K. było nieodpowiednie, trafnie zostało ocenione przez WSA w Warszawie jako subiektywne i nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Trafnie także zinterpretował sąd I instancji to, że broń skarżącego została mu skradziona, a działanie to było niezależne od skarżącego i przez niego niezawinione. Taki stan należy wyprowadzić z faktu pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Komisariatu Policji w K. z [...] czerwca 2010 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie kradzieży z włamaniem do domu E. K. i bezprawnego posiadania broni i amunicji. Z tych względów nieskuteczny jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia prawa materialnego.
Powyższe powody legły u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.