Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/14, uwzględniając skargę Z. G., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2014 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z [...] sierpnia 2009 r. o nakazaniu A. A. wykonania robót budowlanych w piwnicy budynku przy ul. [...] w S. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2009 r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał A. A. wykonanie otworów rewizyjnych w podwieszanym suficie w piwnicy budynku przy ul. [...] w S. w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzanie okresowych kontroli oraz napraw konserwacyjnych zabudowanej tym sufitem instalacji gazowej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z pismem skarżącego z 15 stycznia 2009 r. w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. A. w piwnicy wyżej wymienionego budynku, organ administracji w dniu 12 lutego 2009 r. dokonał jego oględzin. Na podstawie tych oględzin oraz w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że A. A. w okresie od 5 stycznia 2009 r. do 12 lutego 2009 r. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę szereg robót budowlanych.
Dalej wskazano, że wobec tego, iż wykonane w piwnicy roboty budowlane budziły wątpliwości co do wykonania ich zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi, postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nałożono na A. A. obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Żądana ocena techniczna została złożona i wykonane roboty budowlane zostały w niej ocenione jako zgodne ze sztuką budowlaną i normami. Zalecono w niej jedynie wykonanie w podwieszanym suficie otworów rewizyjnych w celu kontroli szczelności instalacji gazowej. Uwzględniając te okoliczności organ administracji wydał decyzję, w której zobowiązał A. A. do wykonania otworów rewizyjnych w podwieszanym suficie w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzanie okresowych kontroli oraz napraw konserwacyjnych zabudowanej tym sufitem instalacji gazowej.
Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie, na skutek którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. wydał decyzję z [...] sierpnia 2009 r., gdyż decyzja ta została wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego, a stronami takiego postępowania są jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca.
Skarżący od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 maja 2010 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2337/09, skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego od tego wyroku NSA wyrokiem z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1957/10, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący i z tego powodu nie mógł stanowić podstawy do oceny, czy skarżący jest stroną postępowania, a tym bardziej do stanowczego stwierdzenia, że nie był stroną postępowania administracyjnego. Stwierdził, że z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej pomija to, czy prawidłowo przyjęto tryb, w którym została wydana decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.
Dalej na podstawie art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego stwierdził, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są wyłącznie właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Mając to na uwadze uznał, że konieczne jest wyjaśnienie zakresu wykonanych robót budowlanych i stanu prawnego pomieszczeń znajdujących się w piwnicy budynku przy ul. [...] w S., a także tego, czy wykonane roboty budowlane nie ingerowały w części wspólne budynku.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/12, powołując się na wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1957/10 i wskazując tak samo jak Sąd drugiej instancji zakres koniecznych ustaleń w celu oceny, czy skarżący jest stroną postępowania, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2012 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z [...] sierpnia 2009 r., przyjmując, że skarżący nie jest stroną postępowania, w którym wydano tę decyzję, gdyż roboty budowlane zostały wykonane w pomieszczeniach znajdujących się w piwnicy, których wyłącznym właścicielem jest A. A. oraz nie ingerowały w przebiegającą przez te pomieszczenia instalację gazową doprowadzającą gaz do lokali mieszkalnych, usytuowanych w tym samym budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi skarżącego wyrokiem z 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/13, uchylił wyżej wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], uznając, że nadal nie zostały prawidłowo wyjaśnione okoliczności związane z zakresem robót budowlanych wykonanych przez A. A. i statusem prawnym części budynku, w których te roboty zostały wykonane. W szczególności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nadal nie zostało wyjaśnione, czy te roboty budowlane ingerowały w części wspólne budynku.
W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z [...] sierpnia 2009 r. Przedstawiając uzasadnienie swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyszedł od tego, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Następnie przedstawił okoliczności, z których miało wynikać, że roboty budowlane nie zostały wykonane w części wspólnej budynku oraz że nie dotyczyły one nieruchomości lokalowych stanowiących własność skarżącego. Ostatecznie stwierdził, że w tych okolicznościach skarżący nie jest stroną postępowania.
Skarżący w skardze od tej decyzji, domagając się jej uchylenia, twierdził, że A. A. bez jego zgody wykonał roboty budowlane także w lokalach stanowiących jego własność. Podniósł też, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek jego podania z 15 stycznia 2009 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że "w sposób nie budzący wątpliwości ustalony został stan prawny pomieszczeń, znajdujących się w piwnicy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...]." Stwierdził też, że "przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane ze swojej istoty mogą ingerować w części wspólne przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego, gdyż wynika to z okoliczności dokonywanych przez A. A. robót budowlanych". Dalej wskazał, że wykładnia użytego w art. 28 k.p.a. określenia "interes prawny" jest sporna, że przy ocenie, czy postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad możliwych do zastosowania w każdej sprawie oraz że w "każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie".
Ponadto stwierdził, że ocena, czy skarżący był stroną postępowania, jest możliwa po merytorycznym rozpoznaniu jego odwołania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.
W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zrzucił naruszenie:
- - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że powołane przepisy zostały naruszone oraz przez niewskazanie, że ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwego wskazania co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy wykonał zalecenia zawarte w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, co pozwoliło na ustalenie, że skarżący nie był stroną postępowania. Podniesiono też, że prawidłowo ustalono, iż A. A. wykonał roboty budowlane w pomieszczeniu stanowiącym jego własność oraz że roboty te nie ingerowały w części wspólne budynku. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania. Ponadto zalecenia co do dalszego postępowania są niezgodne z prawem skoro organ odwoławczy wyjaśnił sprawę.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z 15 stycznia 2009 r. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. podjęcia działań w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przez A. A., jak twierdził, bez wymaganego pozwolenia na budowę w znajdujących się w piwnicy budynku przy ul. [...] w S. lokalach, które są jego własnością. Organ nadzoru budowlanego w związku z tym pismem podjął czynności, w tym przeprowadził kontrolę budynku, zawiadomił m.in. skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych oraz wydał na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) postanowienie, którym zobowiązał A. A. do opracowania i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych i następnie, po wykonaniu tego obowiązku, [...] sierpnia 2009 r. wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję, którą nakazał A. A. wykonanie otworów rewizyjnych w podwieszanym suficie, w celu umożliwienia przeprowadzania okresowych kontroli, napraw i konserwacji instalacji gazowej przykrytej tym sufitem.
Skarżący od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z [...] sierpnia 2009 r. wniósł odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się z tą decyzją, gdyż uważa, iż A. A. oraz jego poprzednicy prawni dopuścili się samowoli budowlanej, która nie została przez organ nadzoru budowlanego uwzględniona.
W tych okolicznościach stanowisko Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek dość lakonicznie i niestarannie uzasadnione, jest trafne. Skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z [...] sierpnia 2009 r. została wydana w związku z żądaniem skarżącego i po przeprowadzeniu postępowania z jego udziałem, to ma on interes prawny w tym, aby poddać ją kontroli przez organ odwoławczy, w szczególności pod kątem tego, czy stanowi ona zgodną z prawem reakcję organu administracji na jego pismo z 15 stycznia 2009 r., w którym twierdził, że w lokalach, które stanowią przedmiot jego własności, samowolnie wykonano roboty budowlane.
W związku z tym ocena organu odwoławczego powinna przede wszystkim polegać na rozstrzygnięciu, czy zgodne z prawem było w związku z zarzutami odwołania, koncentrującymi się na twierdzeniu o robotach budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia, wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ta okoliczność oraz niekwestionowany fakt, że skarżący jest współwłaścicielem lokali i części wspólnych w budynku przy ul. [...] w S., są tymi indywidualnymi kwestiami, na które powołał się Sąd pierwszej instancji twierdząc, że skarżący może być stroną postępowania.
Ponadto w sytuacji, która polega na tym, że w odwołaniu kwestionuje się zasadność wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie można twierdzenia o tym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania opierać na poglądach dotyczących stron postępowania, w którym jest wydawana taka właśnie decyzja. Jest tak dlatego, że nie jest przecież przesądzone, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w rozpoznawanej sprawie było zgodne z prawem. Może się przecież okazać, że w sprawie, w której żądanie dotyczyło samowolnie wykonach robót budowlanych, należało zastosować art. 48 albo art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co diametralnie zmienia ocenę co do tego, kto powinien być stroną postępowania. W szczególności zmienia to ocenę, czy stroną postępowania powinien być podmiot, którego prawo własności zostało samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi naruszone.
Rację ma więc także Sąd pierwszej instancji, kiedy stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie ocena legitymacji prawnej skarżącego do wniesienia odwołania jest powiązana z merytoryczną oceną decyzji, od której skarżący wniósł odwołanie.
Stanowisko NSA rozpoznającego sprawę nie jest sprzeczne z dotychczas wydanymi wyrokami sądów administracyjnych, gdyż wyrokami tymi uchylano decyzje i wyrok, akceptujące stanowisko, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, z powodu niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym wyjaśnieniu miały podlegać okoliczności związane z zakresem wykonanych robót budowlanych oraz stanu prawnego części budynku, których te roboty budowlane dotyczyły. W żadnym z do tej pory wydanych wyroków nie dokonano wykładni przepisów prawa w zakresie możliwości uznania skarżącego za stronę postępowania z tego powodu, że postępowanie to toczyło się na skutek jego podania, w którym jako właściciel lokali i części wspólnych budynku twierdził, że w budynku samowolnie wykonano roboty budowlane, a organ administracji wydał decyzję, którą – zdaniem skarżącego – wadliwie ocenił jego twierdzenia co do samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Zaznaczyć należy, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1957/10, wyraźnie stwierdził, że pomija kwestię związaną z tym, czy prawidłowo wybrano tryb, w jakim organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał decyzję z [...] sierpnia 2009 r. NSA nie wypowiedział się zatem ani o tym, czy ten tryb był niewłaściwy, ani o tym, aby był on prawidłowy. W konsekwencji na ten temat nie wypowiedział się też WSA w Warszawie w żadnym z następnych wyroków. W związku z tym, w tym zakresie brak oceny prawnej sądów administracyjnych w znaczeniu przyjętym w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). NSA rozpoznający sprawę jest więc uprawniony do sformułowania własnej oceny prawnej w tym zakresie. Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że budzi wątpliwości wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego po ustaleniu przez organ administracji, że zostały wykonane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, które są zgodne ze sztuką budowlaną i normami, ale wymagane jest dokonanie określonych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem.
Takie ustalenia mogą bowiem uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ta kwestia wymaga rozważenia przez organ odwoławczy. Jednocześnie przesądza to o tym, że skarżący powinien być uznany za stronę postępowania. Nie można bowiem rozstrzygnięcia o tym, że nie jest on stroną postępowania opierać na twierdzeniach dotyczących decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, skoro nie jest oczywiste, że organ administracji decyzję na podstawie tego przepisu wydał zgodnie z prawem.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. Okoliczności sprawy uzasadniają bowiem przyjęcie, że skarżący był stroną postępowania, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. wydał decyzję z [...] sierpnia 2009 r. i w związku z tym był uprawniony do wniesienia od tej decyzji odwołania, co z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadniało uchylenie decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.