Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1202/08 w sprawie ze skarg T.W., A.Ch. – G., B. S., M. i M. G., L. B., oraz G. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: uchyli zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2), zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących M. i M. G. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz B. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, a także dla skarżących T. W., M. i M. G., L. B. i B. S.j solidarnie kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.
Wnioskiem z dnia 23 września 2009 r., zawartym w skardze kasacyjnej,
O. P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia zawartego w pkt 2 w/w wyroku.
W uzasadnieniu wniosku o uchylenie postanowienia stwierdzającego, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 61 § 4 w zw. art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie niesie za sobą niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody dla inwestora –O. P. Sp. z o. o. i wysokie prawdopodobieństwo rzeczywistego zniweczenia inwestycji.
Zdaniem wnioskodawcy wobec brzmienia art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stosuje w postępowaniu kasacyjnym odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, do których zalicza się art. 61 P.p.s.a. Natomiast § 4 tego przepisu, stanowi, że postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Ponadto, w jego ocenie art. 152 P.p.s.a., stanowiący podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia odpowiada treści normy wyrażonej w art. 61 powołanej ustawy, z odmiennością wynikającą jedynie z dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administracyjnego. Poza tym, podniesiono, że wprowadzenie regulacji art. 152 P.p.s.a. jest uzasadnione tym, że postanowienie wydane w oparciu o art. 61 § 3 w zw. § 6 tej ustawy upada, w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Nie ma jednak powodu, dla którego nie należałoby stosować zawartych w art. 61 P.p.s.a. regulacji również do sytuacji przewidzianej w art. 152 powołanej ustawy.
W ocenie wnioskodawcy nie może bowiem, zasługiwać na uwzględnienie taka wykładnia przepisów, która uniemożliwiłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zmianę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w razie zaistnienia określonych zdarzeń lub okoliczności, przed rozpatrzeniem skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym norma dopuszczająca uchylenie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinna znaleźć zastosowanie w sytuacji uregulowanej w art. 152 P.p.s.a. i w konsekwencji także w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Ponadto, wnioskodawca wskazał, że za uchyleniem rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku przemawia fakt, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na czas postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym przyniesie mu niepowetowaną szkodę oraz grozi zupełnym zaprzepaszczeniem realizacji inwestycji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. W., A. Ch. – G., B. S., L. B. oraz
M. i M.G., wnieśli o oddalenie przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne zbadanie dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W ich ocenie nie można zatem przewidzieć czy ponowne postępowanie przed organem drugiej instancji nie doprowadzi do uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu O. P. Sp. z o.o z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, zaliczanego do XIII i XVII kategorii obiektów budowlanych, usytuowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. 41, 42 i 31/2 (nadwieszenie) z obrębu 5-03-08 przy ul. Złotej 44/46 w W. W odpowiedzi na skargę stwierdzono również, że art. 61 § 4 P.p.s.a. nie ma zastosowania do sytuacji przewidzianej w art. 152 tej ustawy, a ponadto wnioskodawca nie wykazał, iż od czasu ogłoszenia wyroku przez sąd pierwszej instancji, nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniająca uchylenie tego postanowienia.
Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. wnioskodawca podtrzymał swojej wcześniejsze stanowiskowo sprawie, zgodnie z którym art. 61 P.p.s.a ma zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń autora odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczących zmiany okoliczności faktycznych sprawy, stwierdzono, że: "...wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozwala na uruchomienie dla przedmiotowej inwestycji kolejnych transz kredytu, co z kolei naraża inwestora na niebezpieczeństwo znacznej szkody, ponieważ powoduje narastanie odsetek od wcześniej udzielonych kredytów a także grozi odsunięciem daty zakończenia inwestycji w czasie o kolejne miesiące, co znacznie wydłuża okres jej zwrotu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji.
Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Odpowiednie stosowanie przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym polega na tym, że przepisy te: są stosowane w sposób pełny, tzn. bez zmian w ich dyspozycji, albo odpowiednimi modyfikacjami, albo w ogóle nie są stosowane (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 486).
W sprawie przedmiotem analizy i ewentualnie odpowiedniego stosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są przepisy dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnymi ich stosowanie można podzielić na trzy fazy. Pierwsza dotyczy okresu do chwili przekazania akt sądowi. Wówczas wstrzymania wykonania, z urzędu lub na wniosek, może dokonać organ, który wydał zaskarżony akt lub czynność. Druga faza dotyczy okresu do wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Sąd ten może w tym okresie wstrzymać wykonanie aktu lub czynności na wniosek skarżącego na podstawie ściśle określonych przesłanek. Po wydaniu przez sąd pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności z mocy prawa upada (art. 61 § 6 P.p.s.a.).
W postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt. II FSK 885/05, Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 1733670), wyraził pogląd, iż w przypadku uwzględnienia skargi sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a. ma obowiązek określić, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to, które niewątpliwie ma ten sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § P.p.s.a., traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W omawianej sytuacji ustawodawca, pozytywnie wypowiadając się co do możliwości zapewnienia stronie ochrony tymczasowej, wyłączył tym samym w tym zakresie możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3-5 P.p.s.a.
Zatem za niedopuszczalne należy uznać, by Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wypowiadał się w postępowaniu wpadkowym w kwestii, która została już przesądzona w zaskarżonym do tego Sąd wyroku. Rozstrzygnięcie czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Nie może być więc wcześniej orzeczeniem wpadkowym Naczelnego Sądu Administracyjnego podważone. Należy mieć także na uwadze, że zakres rozstrzygnięcia w trybie art. 152 P.p.s.a. będzie co do zasady związany z oceną prawną, wyrażoną przez sąd w motywach jego wyroku. Stanowisko powyższe spotkało się z aprobującym przyjęciem doktryny (por. Glosa M. Szubiakowskiego do postanowienia NSA z dnia 9 sierpnia 2005 r., II FSK 885/05; OSP 2006/3/29).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 152 P.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek określenia w wyroku, w razie uwzględnienia skargi, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, a więc uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, chodzi o rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności (skuteczności prawnej) takiej decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej, ponieważ wyrok sądu uwzględniający skargę nie jest prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt..OSK 591/04, OSP 2005/5/50).
Przechodząc do rozpoznania zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie postanowienia zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, co oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo, że wyrok uchylający tę decyzje nie jest jeszcze prawomocny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego jest bowiem, natychmiastowe przywrócenie stanu sprzed zaskarżonej decyzji, bez względu na nieprawomocność wyroku Sądu pierwszej instancji, a dopiero ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej może spowodować ustanie skutku tego rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę, że rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, gdyż postanowienie to jest obligatoryjnym elementem wyroku, a przepis art. 152 ustawy procesowej wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3-5 tej ustawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd uznał wniosek O. P. Sp. z o. o. dotyczący uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji, stwierdzającego, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, za nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.