Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 911/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. i K. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli B. W. i K. W. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 166 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie w toku postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, że "orzekające w sprawie organy przeprowadziły pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające oraz zgromadziły wszystkie dokumenty, które zostały wytworzone w toku postepowania realizującego budowę budynku mieszkalnego inwestora" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), gdy w rzeczywistości zarówno Organ I jak i II instancji, ani też Sąd nie wyczerpały wszystkich dostępnych źródeł dowodowych;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego;
- 3) art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 140 § 1-2 p.p.s.a. statuujące zasadę udzielania pomocy stronom, poprzez doręczenie skarżącym (działającym bez profesjonalnego pełnomocnika) przez Sąd podczas rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, sporządzonej przez adwokata odpowiedzi na skargę uczestników postępowania z dnia 10 października 2019 roku - co pozbawiło skarżących możliwości ustosunkowania się do jej treści, a tym samym pogorszyło ich sytuacje procesową.
Mając na uwadze powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wielokrotnie podkreśla, że w jego ocenie zarówno organ I, jak i organ II instancji przeprowadziły pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Skarżący nie zgadzają się z tym stanowiskiem. W ich ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nie podjął szeregu działań oraz nie przeprowadził wielu dowodów, które były dostępne. Organ I instancji zamiast przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające ograniczył się do przesłuchania skarżących i jednego z uczestników na okoliczność włączenia do akt sprawy złożonych przez strony dokumentów, a także wysłania korespondencji do Urzędu Miasta w B., Archiwum Państwowego w K. oddział w B. oraz do byłego prezesa spółdzielni budującej sporny budynek. Zdaniem skarżących działania podjęte przez organ I instancji w celu zebrania materiału dowodowego były rutynowe a ich celem było jedynie stworzenie pozorów, że organ prowadzi postępowanie i stara się wyjaśnić istotę sprawy.
Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 166 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie dostrzegając, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone w sposób wadliwy.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podali, że Sąd I instancji naruszył także ten przepis poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Nie dostrzegł, iż inwestorzy nie dołączyli do zawiadomienia o zakończeniu budowy informacji o dokonanych zmianach, choć taki obowiązek wynikał z prawa zarówno w dacie budowy ich domu, jak i w dacie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył im odpowiedź na skargę uczestników postępowania, reprezentowanych przez adwokata, podczas rozprawy i nie zarządził nawet krótkiej przerwy na zapoznanie się z jej treścią.
W piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli J. N. i E. N., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne muszą zatem być określone w sposób dokładny. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było niezbędne z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej jakie zostały sformułowane w niniejszej sprawie, które wyznaczają i ograniczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sprowadzają się one właściwie do kwestionowania uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.
Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku wyjaśnienia motywy podjętego rozstrzygnięcia i jednocześnie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia.
W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21).
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gliwicach, oddalając skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo określił przedmiot sprawy - decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania wraz z wymienieniem orzeczeń, które dotąd w sprawie zapadły (str. 1-6), wskazał zakres prowadzonej kontroli sądowej (str. 7,8), przedstawił zarzuty skargi (str. 6-7), wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach z wyjaśnieniem podstawy faktycznej i prawnej (str. 8-13).
Powyższy wyrok mógłby poddawać się szerszej kontroli instancyjnej, gdyby postawiono inne zarzuty niż tylko te dotyczące wadliwości uzasadnienia. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co też skarżący próbują w sposób nieuprawniony czynić. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia powołanego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Dlatego też próba zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji wyłącznie przez ww. zarzut nie może być skuteczna.
Z tego też powodu nie może odnieść zamierzonego skutku powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia art. 134 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny, bądź też gdyby Sąd I instancji skontrolował inną sprawę administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, mylnie przyjmując, iż mieści się ona w granicach sprawy sądowoadministracyjnej. Takiego zaś naruszenia w sprawie objętej skargą kasacyjną nie wykazano, nie wynika ono również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 166 p.p.s.a., stanowiącego, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok, a nie postanowienie, zatem nie miał on w sprawie zastosowania.
Również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie jest zasady, bowiem o jego naruszeniu można by mówić jedynie w sytuacji gdyby Sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane czy też posiłkował się innym kryterium kontroli niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Z uzasadnienia Sądu I instancji jasno wynika, że nie uchylił się od badania zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, nie wyszedł poza granice sprawy jak również nie zastosował środków nieznanych ustawie.
Nie może zostać uwzględniony ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 140 § 1-2 p.p.s.a poprzez doręczenie skarżącym na rozprawie odpowiedzi na skargę uczestników postępowania - co pozbawiło skarżących możliwości ustosunkowania się do jej treści, a tym samym pogorszyło ich sytuacje procesową. Powołane przepisy dotyczą obowiązku pouczania strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 23 października 2019 r., w tym zakresie strona została prawidłowo pouczona. Jak również wynika z tego protokołu rozprawy posiedzenie rozpoczęto o godzinie 10:20, zakończono o godzinie 11:20. Pismo pełnomocnika uczestników postępowania z dnia 10 października 2019 r. liczyło 5 stron, zatem trudno przyjąć, że choćby w toku rozprawy skarżący nie byli w stanie się z nim zapoznać.
Ponadto z protokołu rozprawy wynika, że pełnomocnik uczestnika postępowania "wnosi i wywodzi, jak w piśmie procesowym z dnia 10 października 2019 r." Natomiast "odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika uczestników postępowania skarżąca B. W. oświadcza (...)," Skoro w toku rozprawy skarżąca odnosiła się do twierdzeń pełnomocnika uczestników postępowania, które zostały zawarte również w ww. piśmie procesowym, to znaczy, że nie była pozbawiona prawa do wyrażania własnego stanowiska w odpowiedzi na argumentacji pozostałych uczestników postępowania sądowego. Podnoszony zarzut nie mógł mieć zatem wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, z uwagi na brak innych zarzutów, które pozwalałyby skontrolować zaskarżony wyrok w zakresie szerszym niż tylko pod kątem prawidłowości sporządzonego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.