Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 187/07 oddalił skargę "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w N. nad Notecią na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków w firmie [...] Sp. z o.o. w [...] ul. [...].
Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in., że w toku kontroli spółka przedłożyła organowi wymagane dokumenty, w tym książki obiektów budowlanych oraz "opinię techniczną w sprawie przydatności funkcjonalno-użytkowej budynków byłego Zakładu Produkcji Tworzyw Sztucznych [...] na Zakład [...]" sporządzoną w lutym 2006 r. na potrzeby organów ochrony środowiska w zakresie architektury i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod względem konstrukcji oraz wymagań ochrony środowiska. Autorzy opinii technicznej dokonali analizy wymagań określonych w art. 5 oraz warunków określonych w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zakresie zmiany sposobu użytkowania i stwierdzili, że obecny sposób użytkowania nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W szczególności nie nastąpiły zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, a także wielkości i układu obciążeń.
Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w obrębie jego zainteresowania są budynki i związane z nimi instalacje budowlane, natomiast instalacje technologiczne pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Sprawa ewentualnego zapylenia, zadymiania, hałasu i wibracji w związku z prowadzoną działalnością stanowią tzw. immisje, których oddziaływanie na działki sąsiednie może stanowić podstawę roszczeń cywilnych zgodnie z dyspozycją art. 363 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego.
Odwołanie wniosło Społeczne Zrzeszenie Mieszkańców Gminy B. podnosząc, że organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani nie zapewnił im czynnego uczestnictwa w sprawie. Poprzedni sposób użytkowania - produkcja kajaków i laminatów oraz wielkość produkcji, są nieporównywalne z aktualną produkcją paliwa ekologicznego. W ocenie odwołującego się zrzeszenia organ winien zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie wyjaśnić i zbadać wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, nie zaś opierać się na dokumentacji przedłożonej przez stronę zainteresowaną, tym bardziej, że opinie pochodzą z lutego 2006 r., a produkcję paliwa ekologicznego rozpoczęto w 2005 r. Nadmierne zapylenie środowiska trwa od rozpoczęcia produkcji do chwili obecnej. Niewątpliwie nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy i higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. O zmianie sposobu użytkowania świadczy również fakt, iż Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków produkcyjnych.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał, że opinia, w oparciu o którą organ niższej instancji wydał decyzję, zawiera uchybienia. Przede wszystkim w opinii błędnie stwierdzono, iż lokalizacja zakładu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., co oznacza, że w momencie wydzierżawienia zakładu przez firmę [...] plan miejscowy nie obowiązywał. Organ nadzoru budowlanego winien swobodnie ocenić opinię na podstawie zasad wiedzy oraz sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję; jak również skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Brak krytycznej analizy opinii nie pozwolił dostrzec, iż art. 46 ust. 4 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.
Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) zawiera wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy - Prawo budowlane. W § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych zaliczona została do przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dlatego w myśl art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a to oznacza, że doszło do zmiany sposobu użytkowania.
Decyzję organu drugiej instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka [...]. Jej zdaniem organ błędnie przyjął, że skoro instalacja do produkcji pellets została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jej użytkowanie automatycznie powoduje zmianę sposobu użytkowania budynku.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Bezsporne w niniejszej sprawie było, iż spółka w obiektach położonych w [...] przy ul. [...] zastąpiła zlikwidowaną produkcję kabin w.c. oraz innych elementów z żywic poliestrowych produkcją paliwa ekologicznego z trocin (pellet).
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu bezkrytycznego przyjęcia stanowiska zawartego w opinii technicznej wykonanej na zlecenie skarżącej spółki oraz pominięcia kwestii związanej ze zmianą warunków ochrony środowiska. W szczególności organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, dlaczego dał wiarę argumentacji zaprezentowanej w powołanej opinii oraz z jakiego powodu odmówił wiarygodności twierdzeniom przedstawicieli Społecznego Zrzeszenia Mieszkańców Gminy Białośliwie.
Wojewódzki Inspektor wskazał, że organ niższej instancji pominął istotny fakt, iż instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a w konsekwencji wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 46 ust. 4a ustawy - Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Skoro przepisy z zakresu ochrony środowiska uznają, że produkcja granulatu z trocin może stanowić zagrożenie dla środowiska i podlega szczególnemu reżimowi w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, jest to równoznaczne ze zmianą warunków ochrony środowiska określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia pozostaje kwestia w jakim stopniu poprzednio prowadzona działalność produkcyjna miała wpływ na warunki ochrony środowiska. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego zakłada, że każdorazowa zmiana warunków ochrony środowiska wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Nie chodzi przy tym o to, by doszło do zwiększenia ingerencji bądź zagrożenia dla środowiska, ale o zmianę warunków ochrony środowiska.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. [...] Sp. z o. o., reprezentowana przez radcę prawnego L. L.-K. zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i uchylenie poprzedzającej go decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła wyrokowi naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że prowadzenie działalności w zakresie produkcji pellet powoduje zmianę warunków ochrony środowiska, a w konsekwencji skutkuje zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Motywując swoje stanowisko spółka wskazała, że w 2006 r. rozpoczęła w swoim zakładzie produkcyjnym w [...] przy ul. [...] produkcję granulatu z trocin i odpadów drzewnych tzw. pellet. Proces technologiczny polega na sprasowaniu pod ciśnieniem 150-200 ton nacisku trocin lub ścinek, wiórów itp. bez żadnych dodatków klejowych i chemicznych. Produkcja jest prowadzona w budynku wybudowanym w latach 70-tych ubiegłego wieku dla celów produkcji mebli drewnianych. W 1993 r. budynek został adaptowany na cele zakładu produkującego wyroby z tworzyw sztucznych.
Skarżąca kasacyjnie nie zgłosiła zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż taka zmiana nie miała miejsca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków w [...] Sp. z o.o., potwierdził, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków.
Skarżąca stoi na stanowisku, że podjęta działalność produkcyjna, nie zmieniła warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska ani też wielkości lub układu obciążeń; nie zintensyfikowała dotychczasowego sposobu użytkowania, a wręcz przeciwnie - zmniejszyła się uciążliwość zakładu - w stosunku do działalności poprzedników skarżącego.
Zdaniem spółki Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro instalacja do produkcji pellet została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jej użytkowanie automatycznie powoduje zmianę sposobu użytkowania budynku. Produkcja pellet może ale wcale nie musi wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Wydana w sprawie opinia techniczna jednoznacznie potwierdziła, że nastąpiła poprawa warunków ochrony środowiska. Przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. nie należy interpretować w ten sposób, iż rozpoczęcie każdej działalności mogącej wpływać na środowisko, wymaga każdorazowego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania określa art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się praktycznie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pakt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż orzekając w sprawie nie uwzględnił, że produkcja granulatu z trocin, odpadów drzewnych tzw. pellet polega na sprasowaniu trocin, ścinek lub wiórów itp. bez żadnych dodatków klejowych i chemicznych pod ciśnieniem 150-200 ton nacisku, co zdaniem skarżącej kasacyjnie nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu, a co oznacza, iż nie było potrzeby zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Taki sposób rozumowania - jak słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji - jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, w szczególności podjęcie działań zmieniających warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń.
Instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych, jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r. może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także wyroku Sądu pierwszej instancji. obowiązywał przepis art. 46 ust. 4 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, który dopuszczał planowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację takiego przedsięwzięcia.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że bez znaczenia pozostaje kwestia w jakim stopniu poprzednio prowadzona działalność produkcyjna miała wpływ na warunki ochrony środowiska, skoro wydanie decyzji w trybie art. 46 ust. 4 a - Prawa ochrony środowiska było obligatoryjne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.