Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta Otwocki wygasił z urzędu decyzję własną z [...] września 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. (zmienioną decyzjami z [...] lutego 2012 r., z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] stycznia 2013 r.) Starosta Otwocki udzielił firmie skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów.
Organ I instancji wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. stała się w całości bezprzedmiotowa. Kwestie uregulowane tą decyzją zostały objęte nowymi decyzjami Starosty Otwockiego, tj. decyzją z [...] września 2015 r. (pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów, dotyczące wytwarzania odpadów powstających w wyniku funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów, przetwarzania odpadów w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych i gruzu, instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych oraz zbierania odpadów) oraz decyzją z [...] grudnia 2014 r. (zezwolenie na transport odpadów).
Ponadto decyzja wygasła w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie wykazała bowiem, że skarżąca użytkuje bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, a termin uzyskania takiego pozwolenia minął z dniem 1 lipca 2015 r.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Starosty Otwockiego z [...] lutego 2017 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 – dalej: p.o.ś.).
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji orzekł, że organ prawidłowo zastosował art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2011 r. udzielono skarżącej w puncie B – pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w punkcie C – zezwolenia na odzysk odpadów, w puncie D – zezwolenia na zbieranie odpadów i w punkcie E – zezwolenia na transport odpadów. Decyzję wydano na czas oznaczony do 31 sierpnia 2021 r. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2014 r. zezwolono na transport odpadów i decyzją z [...] września 2015 r. udzielono pozwolenia na wytwarzanie odpadów (punkt I), zezwolenia na zbieranie odpadów (punkt III) i zezwolenia na przetwarzanie odpadów (punkt IV). Po uzyskaniu nowych pozwoleń, tj. decyzji z [...] grudnia 2014 r. regulującej kwestię objętą dotychczasowym punktem E decyzji z [...] września 2011 r. i decyzji z [...] września 2015 r. regulującej kwestie objęte dotychczasowymi punktami B, D i C decyzji z [...] września 2011 r., pozwolenie udzielone decyzją z [...] września 2011 r. stało się bezprzedmiotowe.
Ponadto, kontrola wykazała, że skarżąca użytkuje bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która ze względu na moce przerobowe kwalifikuje się do instalacji wymienionych w punkcie 5.3 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., 1169 ze zm.). Termin uzyskania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego minął z dniem 1 lipca 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla takiej instalacji i zostało zakończone decyzją odmowną z [...] grudnia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r., zaskarżonej następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Niewątpliwie skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego w terminie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że wygaszenie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. było uzasadnione, pomimo, że decyzja dotyczyła także zbierania odpadów (pkt. D decyzji) oraz transportu odpadów (pkt. E decyzji). Te formy działalności nie były nigdy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto nie uwzględnieno przy rozstrzyganiu sprawy, że skarżąca od 12 września 2014 r. ubiega się o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, a jego niewydanie jest wynikiem sposobu procedowania sprawy przez Ministra Środowiska oraz zmian stanu prawnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia emisyjnego na wytwarzanie odpadów. Natomiast pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych (art. 201 ust. 1 p.o.ś.).
Z kolei zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenie wygasa, jeżeli z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na uznaniu, że wygaszenie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. było uzasadnione, pomimo, że zbieranie odpadów oraz transport odpadów nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przesłanką stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z [...] września 2011 r. we wskazanym zakresie nie było stwierdzenie, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego na zbieranie i transport odpadów.
Natomiast Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organów, z których wynika, że na mocy decyzji Starosty Otwockiego z [...] grudnia 2014 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na transport odpadów, a na mocy decyzji z [...] września 2015 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów (punkt I), zezwolenie na zbieranie odpadów (punkt III) i zezwolenie na przetwarzanie odpadów (punkt IV). Oznacza to, że w tej części decyzja Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Bez znaczenia jest przy tym, że w decyzją z [...] września 2015 r. Starosta Otwocki nie uchylił decyzji własnej z [...] września 2011 r., ponieważ do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji doszło na mocy decyzji Starosty Otwockiego z [...] lutego 2017 r. utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną obecnie do Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym nie powinny funkcjonować dwie decyzje administracyjne przyznające tej samej stronie to samo uprawnienie. Natomiast konieczność wydania przez Starostę Otwockiego kolejnych decyzji (a więc decyzji z [...] grudnia 2014 r. i z [...] września 2015 r.) podyktowana było zmianą stanu prawnego.
Po drugie, uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. nie może być również stwierdzenie, że w tej sprawie nie uwzględniono, że skarżąca od 12 września 2014 r. ubiega się o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca do tej pory nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego, a Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie są uprawnione do oceny przyczyn takiego stanu rzeczy w ramach kontroli legalności decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się w istocie do wskazania, że w związku z postępowaniem Marszałka Województwa Mazowieckiego i Ministra Środowiska, jak również zmianami stanu prawnego, do tej pory nie doszło do udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego.
Kwestia sposobu prowadzenia postępowania przez te organy może być przedmiotem ewentualnej skargi wniesionej w odpowiednim trybie i w odrębnym postępowaniu. Okoliczności te nie podważają jednak ustalenia, że na etapie kontrolowanego obecnie przez Sąd I instancji postępowania przed Starostą Otwockim i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, skarżąca nie posiadała tego rodzaju pozwolenia zintegrowanego umożliwiającego użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Stanowiło to więc przesłankę do wygaszenia w tym zakresie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.