Uzasadnienie
II OSK 1831/ 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez J. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., którą to decyzją uchylono decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2001 r. i stwierdzono nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wojewoda Ś. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanego dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży kosmetycznej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, CO, elektryczną oraz przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznym kablowym, na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Organ I instancji wskazał, iż z projektu budowlanego wynika, że pawilon handlowy spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa, w szczególności z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze. zm.) który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie W. P. ubiegając się o pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu, nie dysponował fragmentami działek sąsiednich Nr [...] i Nr [...] w celu wykonania zachodniej ławy fundamentowej i okapu, które to elementy pawilonu naruszają granice tych działek.
Zdaniem Wojewody nie można mimo powyższego stwierdzić, iż wspomniany przepis został naruszony w sposób oczywisty i jednoznaczny oraz, że naruszenie to jest rażące. Tym samym nie zachodzą żadne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K., E. K. oraz E. T. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r.
Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sporny budynek został bowiem częściowo zaprojektowany w granicy działek Nr [...] i Nr [...] z dachem czterospadowym. Dach ze spadkiem na granicę działek Nr [...] i Nr [...] posiadał według projektu okap wysunięty 70 cm poza granice w/w działek, co spowodowało naruszenie prawa własności ich właścicieli. Dotyczy to również ławy fundamentowej, na której zaprojektowano mur budynku w granicy działki. Zaprojektowana ława fundamentowa posiada według projektu dwie odsadzki, z których jedna znajduje się na działce Nr [...] i Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i W. P. reprezentowani przez adwokata W. C. i zarzucili jej obrazę art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, iż usytuowanie budynku skarżących w granicy, za zgodą M. i E. K. i E. T., a także zbudowanie okapu budynku nad nieruchomością, do której skarżący nie mieli prawa własności mimo, iż okap ten został w dacie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego już zlikwidowany, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r.
Nadto pełnomocnik skarżących wskazał na nowe fakty i dowody, z których wynika, iż J. i W. P. nabyli działkę, której własność wedle Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszyli.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r. Przytoczył też definicję zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż sporny budynek został częściowo zaprojektowany na granicy działek Nr [...] i Nr [...] i posiada okap wysunięty 70 cm poza granice w/w działek jak również ławę fundamentową, której jedna odsadzka znajduje się na w/w działkach.
Sąd podkreślił, że inwestorzy w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę, nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomościami Nr [...] i Nr [...] na cele budowlane, co rażąco narusza obowiązek wynikający z treści art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym argumentacja zawarta w decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2001 r. nie jest przekonująca, bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane na budynek, który winien być całkowicie usytuowany na działce nr [...]. Tą samą decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. zatwierdzony został też projekt budowlany obiektu wykraczającego poza teren działki nr [...]. A więc wydane pozwolenie na budowę jest sprzeczne z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik do tej decyzji w postaci projektu budowlanego.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż fakt nabycia przez skarżących działek na których częściowo zaprojektowano pawilon handlowy, jak również argument "...iż okap ten został w dacie wydania decyzji GINB już zlikwidowany..." nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy.
Organy I i II instancji w przedmiotowej sprawie badały bowiem jedynie czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r., nie naruszała rażąco prawa obowiązującego w dacie jej wydawania. Kontrola ta nie dotyczy więc stanu faktycznego ani prawnego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia, co skutkowało oddaleniem wniesionej w sprawie skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P. i W. P., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) obrazy przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 §1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi kwestionującej decyzję organu II instancji, który to organ z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił podstawowej dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy wzniesiony, na podstawie pozwolenia na budowę, przez skarżących budynek, w jakimkolwiek zakresie w dacie jego wznoszenia narusza własność M. K., E. K. oraz E. T., która to okoliczność miała podstawowe znaczenie, dla możliwości zastosowania w art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako normy wyjątkowej, stanowiącej odstępstwo od podstawowej zasady stabilności prawomocnych decyzji administracyjnych,
- 2) obrazy przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi kwestionującej decyzję organu II instancji, który z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Ś. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. o wydaniu skarżącym w dniu [...] listopada 1996 r. pozwolenia na budowę, bez należytego rozważenia, iż dla zastosowania tego przepisu organ II instancji winien dysponować niezbitymi dowodami na przekroczenie przez skarżących granicy ich nieruchomości przez konkretny wzniesiony przez nich budynek, nie zaś abstrakcyjnymi wskazaniami takiego przekroczenia, na niedokładnie wykonanych mapach, w dużej skali, jakimi ten organ dysponował, a także bez rozważenia, iż nie przekroczenie przez skarżących granicy nieruchomości stanowiącej ich własność, przy realizowaniu wydanego im pozwolenia na budowę wyklucza stosowanie w sprawie przez organ II instancji wyjątkowego przepisu art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu powyższej kasacji pełnomocnik skarżących wywiódł, że w sprawie niniejszej, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. uznał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji opartej na art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1996 r. Autor kasacji podkreślił fakt, iż budowa pawilonu handlowego została zrealizowania. Skarżący nie widzą podstaw do kwestionowania badanej decyzji po latach jej obowiązywania i nie kwestionowania owej decyzji przez sąsiadów.
Odnośnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących stwierdził, że Sąd nie ustalił, czy istnieją merytorycznie uzasadnione i ustalone ponad wszelką wątpliwość okoliczności, do wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. obowiązującej już od 10 lat decyzji o wydaniu skarżącym pozwolenia na budowę. Ustalenia takie, zdaniem autora kasacji nie były nigdy poczynione, ani przez organy, ani przez Sąd.
Nadto Sąd winien rozważyć, czy bezspornie chroniona stabilność decyzji o pozwoleniu na budowę, może być naruszona, w świetle zmienionego stanu faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania przez Sąd, gdzie składający skargę kasacyjną twierdzą, iż w niczym realizując swą budowę nie naruszyli własności swych adwersarzy, a następnie odkupili tereny przylegające do ich działki. Okoliczność zakupu terenów przylegających do działki skarżących skarżący pragnęli wykazać aktami II SA/Kr 1355/01, gdzie dowody w tym zakresie złożono.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. K. wnosząc o utrzymanie w mocy skarżonego wyroku i stwierdzając, iż inwestor po wydaniu badanej decyzji nabył faktycznie część działki stanowiącej własność Gminy, ale nie nabył działki należącej do niej. Zatwierdzony projekt budowlany spowodował, że właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką małż. P. mają ograniczone możliwości w korzystaniu ze swej działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor kasacji w niniejszej sprawie przytoczył między innymi art. 134 § 1 p.p.s.a. jako normę prawną, którą w jego ocenie została naruszona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyroku.
Stwierdzić trzeba, iż zawarta w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
W związku z treścią zarzutów kasacji i ich uzasadnieniem konieczne jest podkreślenie, iż w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega określona decyzja, przy czym badania co do zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji badanej, przy uwzględnieniu oczywiście sytuacji o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Nie można więc z pominięciem przedmiotu postępowania, przy uwzględnieniu, iż materiał dowodowy i stan faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji badanej tj. z dnia [...] listopada 1996 r. jest zamknięty domagać się, jak czyni to strona skarżąca, przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego mającego na celu uwzględnienie okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji badanej.
W przedmiotowej sprawie ocenie poddano decyzję, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast nie było, bo i z uwagi na przedmiot sprawy nie mógł być przedmiotem tej oceny sposób wykonania obiektu. Inaczej mówiąc przyczyną dla której stwierdzono nieważność danej decyzji nie było to jak określony obiekt zrealizowano, ale postanowienia zawarte w projekcie budowlanym i zatwierdzone badaną decyzją. Gdyby więc projekt budowlany nie zawierał wad wskazanych w zaskarżonym wyroku, w kasacji nawet nie zakwestionowanych, a obiekt zostałby wadliwie zrealizowany, to do stwierdzenia nieważności decyzji badanej nie mogłoby dojść. Z przytoczonych wyżej względów usunięcie części wad zatwierdzono projektu pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji badanej.
Sąd pierwszej instancji wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślał fakt, iż decyzja przez tenże Sąd oceniana wydana została w postępowaniu nieważnościowym, stan faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji badanej nigdy nie był przez strony kwestionowany, a zmiany zaistniałe po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. nie uprawniały Sądu do przyjęcia, iż organ w warunkach niniejszej sprawy dopuścił się uchybienia normie art. 7 k.p.a., czy też naruszył dyspozycje zawarte w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Mając przytoczone wyżej względy na uwadze stwierdzić trzeba, iż nie jest zasadny zarzut, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a.
W związku z wywodami zawartymi w kasacji podkreślić też trzeba, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczona żadnym terminem.
Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.