Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1349/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ustalającej warunki zabudowy, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta Szczecina postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 149, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, na wniosek, między innymi, R. W. z 17 września 2011 r., wszczął postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek P. dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji gładzi tynkowej (budynek socjalno-biurowy, hala produkcyjna-magazynowa, portiernia oraz silosy do składowania gipsu) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie.
Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, że ze względu na to, że powyższa inwestycja należała do inwestycji produkcyjnych, lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosowano tu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczącego wymogu przeprowadzenia analizy urbanistycznej na określenie wymagań w sprawie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Decyzję tę sporządzono na podstawie analizy wniosku, przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także po uzyskaniu stanowisk innych organów. Postępowanie w sprawie inwestycji jako mogącej w znaczący sposób oddziaływać na środowisko zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62).
Prezydent Miasta Szczecina wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w 2005 r. stronami byli oprócz wnioskodawców właściciele sąsiedniej działki nr [...], tj. L. B. i J. M.. Pozostałe działki graniczące z inwestycją należały do Gminy Miasto Szczecin, dlatego zdaniem organu obecni właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu z 2005 r. Natomiast R. W. nie został uznany za stronę postępowania, bowiem jego nieruchomość przy ul. [...] oddzielona jest drogą krajową - ul. [...].
Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że przedmiotowy obiekt uzyskał pozwolenie na budowę w 2006 r., a pozwolenie na użytkowanie w 2007 r., w związku z tym wszystkie osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach. Zgodnie natomiast z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i niewątpliwie został on przekroczony.
Odnosząc się do kwestii przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że błędnie podana w jednej z tabel raportu informacja o odległości terenu inwestycji od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej, tj. 150 m zamiast 38 m nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia raportu, a w rezultacie na cale postępowanie. Nie można bowiem stwierdzić, że dowód w postaci raportu okazał się fałszywy. Z wniosku końcowego aneksu do Raportu wykonanego przez P. M. w czerwcu 2012 r. wynika, że analizowany zakład przy ul. [...] należący do P. spełnia wymogi wynikające z przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności ilości i usytuowania silosów organ orzekający wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzowała ilości i miejsca lokalizacji silosów, warunki zagospodarowania zostały ustalone na etapie pozwolenia na budowę co do sposobu zagospodarowania i rozwiązań projektowych.
Reasumując, organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W., podnosząc, że w załączniku do wniosku (mapa dokumentacyjna) zostały wskazane dwa silosy umiejscowione w odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, a aktualnie jest ich 12, a wg projektu będzie docelowo 20 przy zmienionym usytuowaniu.
R. W. wskazał dalej, że wg raportu J. Z. zestaw czterech silosów emituje 2-4 kg/h pyłów do atmosfery, a przy 20 jest to 18 kg/h (raport str. 15).
Odwołujący się zarzucił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ograniczył dostęp do informacji, nie powiadomił o sprawie właścicieli działek z obszaru oddziaływania inwestycji, a Radę Osiedla zawiadomiono o modernizacji. Jego zdaniem zakład nie spełnia wymogów ochrony środowiska i nie realizuje obowiązku pomiaru emisji zanieczyszczeń do atmosfery. R. W. podkreślił, że bezpodstawnie nie został uznany za stronę na tej zasadzie, że jest sąsiadem przez ulicę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Z. na działce nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.
Kolegium stwierdziło dalej, że z akt sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania z 17 września 2011 r., uzupełniony pismem z 12 grudnia 2011 r., został podpisany własnoręcznie przez R. W. i innych mieszkańców Osiedla [...]. Odwołanie natomiast zostało podpisane tylko przez R. W., do odwołania nie zostały dołączone pełnomocnictwa od pozostałych osób, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja z [...] września 2012 r., [...] została zaskarżona jedynie przez R. W. i odwołanie to podlega rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie organu odwoławczego jest ono uzasadnione. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną z [...] czerwca 2005 r., nr [...] odwołujący się R. W. nie został uznany za stronę, bowiem jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem Z., oddzielona jest ulicą [...] (po drugiej stronie).
Kolegium wskazało, ze zagadnienie, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek, w tym nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji. Krąg stron postępowania może być zatem szeroki (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/10). Powyższa uchwała pozostaje nadal aktualna.
Organ podkreślił dalej, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego.
W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne budowy Z. zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ustanowiono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport taki został sporządzony. Zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko było wystarczającą przesłanką do ustalenia, że stronami postępowania powinni być oprócz inwestora także właściciel lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się także w dalszej odległości od terenu inwestycji.
Zdaniem Kolegium, stroną tego postępowania niewątpliwie jest R. W.. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, że usytuowanie jego nieruchomości naprzeciwko Zakładu, po drugiej stronie ulicy [...] wyklucza uznanie R. W. za stronę jest argumentem pozaprawnym, dyskredytującym takie stanowisko. Przeciwnie wydaje się, że zlokalizowanie Zakładu uciążliwego dla otoczenia naprzeciwko, dodatkowo powoduje znaczne uciążliwości chociażby ze względu na transport związany z działalnością tego Zakładu.
Organ ten podkreślił dalej, że dla bytu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego istotne jest również sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną R. W. (i innych osób) nie nastąpił z winy strony. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie zawężył krąg osób mających status strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że w postępowaniu w 2005 r. stronami oprócz inwestora byli właściciele nieruchomości nr [...], natomiast pozostałe działki graniczące z inwestycją były wówczas własnością Gminy Miasta Szczecin. W związku z tym obecni właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu z 2005 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wyjaśniło, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1158/10 wskazano między innymi, że "postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane na wniosek strony zostaje wszczęte na ogólnych zasadach, to znaczy w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji - art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli tak, to w konsekwencji stosownie do art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, ale także wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja, ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania. Prowadzi to nieuchronnie do wniosku, że niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania - wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też decyzji o odmowie wznowienia postępowania (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) muszą być o tym zawiadomione wszystkie strony. Nie można więc przyjmować, że na etapie rozstrzygania o wznowieniu postępowania w postępowaniu uczestniczy wyłącznie wnioskodawca i organ administracji".
Kolegium podało dalej, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż przedmiotowy zakład uzyskał pozwolenie na budowę w 2006 r., a pozwolenie na użytkowanie w 2007 r. i że w związku z tym osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach, zatem termin z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego został przekroczony.
Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji. Istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi (wyrok NSA z 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05). Nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji i tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem.
Zdaniem Kolegium, aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba natomiast dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie. Tymczasem organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie podał na jakich przesłankach oparł swoje przekonanie, że osoby składające wniosek o wznowienie postępowania, w tym R. W. wiedział o wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko organu pierwszej instancji, że osoby te musiały już w latach 2006 i 2007 wiedzieć o inwestycji nie zostało poparte jakąkolwiek analizą i wsparte dowodami, a poza tym art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że termin ustalony w tym przepisie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie jak twierdzi organ o "inwestycji". Wiedza o inwestycji nie jest równoznaczna z wiedzą o wydanej decyzji i jej rozstrzygnięciem.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, bezspornym jest, że organ I instancji nie wykazał, że termin określony w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego został przez R. W. przekroczony.
Odnosząc się do kwestii wszczęcia przez organ I instancji postępowania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe - w związku z zarzutami zgłoszonymi we wniosku o wznowienie postępowania, a dotyczącymi szeregu uwag do raportu o oddziaływaniu na środowisko, Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z tej przyczyny nie wydaje się zasadne.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie Raport, jak i cały zebrany w sprawie materiał dowodowy podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym co do istoty sprawy. Organ ustalający warunki zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje analizy (nie wniosku, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), ale warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Tym samym ocena organu I instancji, że decyzja ostateczna nr 519/05 z [...] czerwca 2005 r. jest prawidłowa, jest przedwczesna. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten stwierdził bowiem, że przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji produkcyjnych, zlokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a do takich inwestycji nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji tej jednak organ orzekający nie powołał żadnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Nie dołączono wypisu tych ustaleń, ani wyrysu dotyczącego terenu elementarnego, obejmującego działki inwestycyjne. Brak tych dokumentów mających, zdaniem organu odwoławczego, istotne znaczenia dla sprawy, ponieważ chodzi o ocenę, czy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny mieć zastosowanie dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy.
Kolegium zwróciło również uwagę, że w Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w pkt 1.5 autor tego Raportu podał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w jednostce morfologicznej planu o funkcji dominującej - "tereny o funkcji komercyjnej". Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla m. Szczecina z 1994 r. zawierał słownik pojęć ujętych w tym planie. W języku potocznym, a także wg słownika wyrazów obcych funkcja komercyjna - to funkcja handlowa, kupiecka.
Natomiast pojęcie "produkcja" oznacza przede wszystkim czynności związane z wytworzeniem produktu. Wyjaśnienie zatem, jakie faktycznie były ustalenia w nieobowiązującym już planie (wypis i wyrys z planu) jest istotną kwestią, bowiem może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2005 r.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie wymaga ponownego wyjaśnienia nie tylko co do przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, ale także, czy zasadnie organ I instancji wydając decyzję nr [...] zastosował przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że pomimo nowego brzmienia treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonego z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), aktualne pozostają tezy dotychczasowego orzecznictwa, w których podkreślano, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por.: wyrok NSA z 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji są jak najbardziej słuszne. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało na konieczność wyjaśnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją oparta jest na regule, że wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie nie jest spóźnione (art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Te właśnie kwestie (termin i przymiot strony), zdaniem organu odwoławczego, zostały ustalone przez organ I instancji bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że stosownie do art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie tej wiadomości nie musi być konsekwencją przekazania stronie informacji w tym zakresie wprost przez organ, informacja ta może pochodzić również z innych źródeł. Strona powinna udowodnić, kiedy znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji, a organ administracji publicznej ocenić zgromadzone w sprawie dowody w tym przedmiocie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że przedmiotowy zakład uzyskał pozwolenie na budowę w 2006 r., a pozwolenie na użytkowanie w 2007 r., w związku z czym osoby składające wniosek o wznowienie postępowania musiały wiedzieć o inwestycji już w tych latach, a zatem termin określony w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego został przekroczony. Zatem samo przekonanie organu wynikające z zestawienia dat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu z datą złożenia wniosku nie jest wystarczające, aby na tej podstawie uznać uchybienie terminu. Brak jest wyjaśnień strony w tej kwestii, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w aktach sprawy brak też jest jakichkolwiek konkretnych informacji i dowodów (poza oświadczeniem R. W. z 28 lutego 2013 r.) co do zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższego na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, że nie może być akceptacji dla sposobu, w jaki organ I instancji ustalił, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie rozważył, czy autorom wniosku o wznowienie postępowania, w tym R. W. przysługuje przymiot strony postępowania. Organ ten uznał bowiem, że skoro nieruchomość wnioskodawcy, położoną przy ul. [...] w Szczecinie od terenu inwestycji oddziela droga krajowa, tj. ul. [...] nie może być on uznany za stronę postępowania w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w treści której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że "z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska".
Zdaniem Sądu, w świetle tego orzeczenia uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.
Należy przy tym zaznaczyć, że interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest oparty na przepisach prawa materialnego. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, że ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega zatem na wyartykułowaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z faktu sąsiedztwa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, rację ma więc Kolegium wskazując, że stwierdzenie organu I instancji, iż usytuowanie nieruchomości R. W. po drugiej stronie ulicy [...] wyklucza uznanie go za stronę jest argumentem pozaprawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że mając powyższe na względzie, wbrew zarzutom skargi, zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał za prawidłowe. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym zakresie, to organ odwoławczy zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji, Sąd podzielił ten zarzut, tym niemniej w niniejszej sprawie naruszenie to nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.
M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:
- – obrazy art. 7 i 77 oraz art. 138 § 2 i art. 148 § 2 w związku z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcia, że organ pierwszej instancji nie zebrał i mnie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy R. W. dotrzymał miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania liczonego od daty, w której dowiedział się o decyzji;
- – obrazy art. 7 i 77 oraz art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia czy R. W. w ogóle przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z [...] czerwca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Z. na działce nr [...] przy ul [...] w Szczecinie.
Na tych podstawach wnosiła o:
- – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania;
- – przyznania od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
R. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie z powodu braku zasadności zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując zasadę ogólną pisemności (art. 14 § 1), wyprowadza konsekwencje prawne w zakresie obowiązku organu administracji publicznej doręczenia decyzji stronie. Pozbawienie jednostki statusu strony ma następstwo w zakresie doręczenia decyzji stronie. Z regulacji art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że regułą jest doręczenie decyzji, a zatem ustalenie terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji należy oprzeć na czynności organu doręczenia decyzji. Z czynności inwestora nie można wywieść, że stanowi datę, w której strona dowiedziała się o decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd ocenił prawidłowość ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Znajduje ona pełne oparcie w przedstawieniu przez R. W. podjętych starań o dostarczeniu i udostępnieniu wglądu do akt. W takim przypadku to Prezydent Miasta Szczecina obowiązany jest ustalić datę, w której udostępniono R. W. treść decyzji z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek P. dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji gładzi tynkowej (budynek socjalno-biurowy, hala produkcyjna-magazynowa, portiernia oraz silosy do składowania gipsu) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie. Z ustaleń Prezydenta Miasta Szczecina wynika, że uznał on, że nie został zachowany termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie powzięło jednak wątpliwości co do zachowania terminu, zasadnie wywodząc, że wymaga to ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości.
Nie można podzielić stanowiska w skardze kasacyjnej, że wykazanie zachowania terminu należało do R. W.. R. W. wykazał zachowanie terminu, co nie oznacza, że organ nie był obowiązany dokonać oceny zasadności tych twierdzeń – co jest niezbędne w przypadku, gdy fakt dowiedzenia się o decyzji przesądza o zachowaniu ustawowego terminu. Sąd nie naruszył art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując na brak ustaleń, które dotyczą istotnej okoliczności faktycznej do jakiej należy zachowanie ustawowego terminu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 i art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyznanie jednostce statusu strony jest uzależnione od spełnienia przesłanki interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), "Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do: ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".
Dla przyznania jednostce przymiotu strony nie ma znaczenia, czy działka R. W. jest oddzielona od nieruchomości drogą krajową, skoro ustalone warunki zabudowy powodują określone zagrożenie dla korzystania z prawa własności, a wynikające z interwencji w ochronę środowiska z powodu rodzaju inwestycji. Zasadnie wskazano, że takie ogólnikowe stwierdzenie: nieruchomość R. W. przy ul. [...] oddzielona jest drogą krajową – ul. [...], nie jest wyczerpującym ustaleniem w świetle obowiązującej regulacji prawnej i nie wystarcza do odmowy przyznania przymiotu strony.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.