Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 6 listopada 2009 r. skarżący wniósł o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych i obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, eksploatowanej w Ł. Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o postulowany zakres zmian obowiązującego pozwolenia oraz o postulowane zużycie energii elektrycznej na potrzeby instalacji, gdyż we wniosku występują niespójności, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na koniczność przygotowania stosownych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiesił postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowego pozwolenia, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Pismami z dnia 28 maja 2010 r. skarżący wniósł o podjęcie postępowania w sprawie zmiany przedmiotowego pozwolenia jednocześnie wykonując wezwanie organu z dnia 29 stycznia 2010 r. do uzupełnienia wniosku oraz składając wniosek o zmianę decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego podjął postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego umorzył postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), dalej "ustawa o zmianie ustawy o odpadach", zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 12 czerwca 2010 r. Jeżeli zarządzający składowiskiem odpadów nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji to tracą one ważność po upływie tego terminu. Organ uznał, że skarżący nie dopełnił tego obowiązku, zatem pozwolenie zintegrowane wygasło z dniem 12 czerwca 2010 r., co przesądza o bezprzedmiotowość postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów. Zdaniem Ministra Środowiska, skoro stosownie do art. 202 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, to do pozwolenia zintegrowanego ma zastosowanie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, a zatem skarżący był zobowiązany do dostosowania posiadanego pozwolenia zintegrowanego do ustawy o zmianie ustawy o odpadach. Wadliwe wskazanie podstawy wezwania do uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów nie miało wpływu na wynik sprawy.
Niepodjęcie postępowania niezwłocznie po otrzymaniu uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego spowodowane było brakiem wniosku strony o podjecie zawieszonego postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji i stwierdził, że zarządzający składowiskiem zobowiązany był do dostosowania posiadanego pozwolenia zintegrowanego do zmian wprowadzonych przepisami ustawy o zmianie ustawy o odpadach w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 12 czerwca 2010 r. Obowiązek ten nie ograniczał się tylko do decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, albowiem stosownie do art. 202 ust. 4 Prawa ochrony środowiska w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane było, zgodnie z tymi przepisami, uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zdaniem Sądu dostosowanie do przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach polega nie tylko na złożeniu stosownego wniosku o dokonanie zmiany w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, czy pozwolenia zintegrowanego, lecz na wydaniu przez właściwy organ decyzji rozpatrującej wniosek o zmianę.
Dostosowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach zostało dokonane w określonym przez art. 12 ust. 2 tej ustawy czasie jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska, ponieważ w dniu 10 czerwca 2010 r. została wydana stosowna decyzja. Obowiązek ten nie został jednak wykonany w stosunku do dostosowania pozwolenia zintegrowanego, gdyż do dnia 12 czerwca 2010 r. nie została wydana stosowna decyzja dostosowawcza wobec tego pozwolenia w trybie art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. f Prawa ochrony środowiska.
Ponadto z uwagi na to, że postępowanie było zawieszone na wniosek strony, to mogło być podjęte jedynie na jej wniosek, stąd organ nie mógł po wpłynięciu pisma uzupełniającego wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego samodzielnie podjąć postępowania i wydać decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, art. 208 ust. 2 lit. f Prawa ochrony środowiska, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 § 3, art. 64 § 2 i art. 98 § 2 K.p.a. Przede wszystkim zdaniem skarżącego art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach dotyczy pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, do których nie można zaliczyć decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego o znacznie szerszym zakresie, która jest wydawana w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Z punktu wiedzenia obowiązków dostosowawczych wymaganych przepisami ustawy o zmianie ustawy o odpadach skarżącego dotyczy jedynie art. 1 pkt 34 tej ustawy, zgodnie z którym wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów powinien zawierać plan awaryjny, w szczególności na wypadek wykrycia zmian w jakości wód gruntowych z powodu emisji substancji ze składowiska odpadów.
Określenie planu awaryjnego, zgodnie z ustawą nowelizującą, miało nastąpić w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Plan ten jest bardziej szczegółowy, niż zawarty w pozwoleniu zintegrowanym i brak zmiany w pozwoleniu zintegrowanym w tym zakresie nie powoduje wygaśnięcia tego pozwolenia. Ponadto skarżący podniósł, że w trybie przepisu art. 64 § 2 K.p.a można wzywać jedynie do usunięcia braków formalnych podania, a nie do uzupełnienia jego treści. Tym samym organ wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez uzupełnienie treści wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego naruszył przepisy postępowania. Termin siedmiodniowy na uzupełnienie braków był przyczyną złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia tego postępowania.
Skarżący podniósł również, że pismem z dnia 28 maja 2010 r. uzupełnił swój wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie żądanym przez organ administracji. Błędnie przyjęto, że pismo to nie stanowiło podstawy do podjęcia postępowania w sprawie. Jedyną podstawą wniosku o zawieszenie był fakt, że przygotowanie żądanych przez organ uzupełnień wniosku o zmianę decyzji wymagało dłuższego czasu niż wskazany przez organ.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem trafny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach.
Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie międzygminnego składowiska odpadów komunalnych w Ł. zostały wydane w oparciu o założenie, że pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do składowania odpadów wygasło z mocy prawa, ponieważ pozwolenie to nie zostało dostosowane do przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach w terminie określonym w art. 12 ust. 1 tej ustawy. Założenie to jest wadliwe, mimo że nie można podzielić stanowiska skarżącego w kwestii, że przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach nie stosuje się do pozwoleń zintegrowanych, albowiem w tym zakresie rację mają Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji przyjmując, że obowiązek stosowania przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach także do pozwoleń zintegrowanych wynika z art. 202 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.
Przepis ten stanowi bowiem, że w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane było, zgodnie z tymi przepisami, uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Skoro zatem pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do składowania odpadów dotyczy w szczególności gospodarki odpadami, to przepisy ustawy o zmianie ustawy o odpadach mają do niego zastosowanie.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów tej ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, że obowiązek dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami powstaje jedynie wówczas gdy zachodzi konieczność dostosowania tych decyzji do nowych standardów prawnych wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o odpadach. W sytuacji gdy decyzja, wydana przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach nie narusza wynikających z tej ustawy obowiązków, to nie zachodzi potrzeba zmiany takiej decyzji.
Przepisy zmieniające ustawę o odpadach obejmowały znaczny zakres, ale nie wszystkie wprowadzone zmiany wprost wpływają na treść pozwoleń zintegrowanych wydanych przed ich wejściem. Zatem może się okazać, że nie wszystkie decyzje wymagają dostosowania ich treści do nowych przepisów. W konsekwencji przed uznaniem, że pozwolenie zintegrowane na prowadzenie składowiska odpadów wygasło, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, z uwagi na niedostosownie go do przepisów tej ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy pozwolenie to wymagało dostosowania do przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz na czym to dostosowanie miało polegać. W tym zakresie ani Minister Środowiska ani Marszałek Województwa Mazowieckiego w ogóle nie zajęli stanowiska, a Sąd pierwszej instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł.
Uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że zarządzający składowiskiem odpadów w Ł. nie dostosował pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tego składowiska, zatem pozwolenie to utraciło ważność z dniem 12 czerwca 2010 r. Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] września 2010 r. w żaden sposób nie uzupełnił tej argumentacji, uznając, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach ma także zastosowanie do pozwoleń zintegrowanych, a zatem decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. jest prawidłowa, albowiem zarządzający składowiskiem odpadów w Ł. nie dostosował pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tego składowiska w konsekwencji czego to pozwolenie wygasło. Bez dokonania oceny, czy pozwolenie zintegrowane na prowadzenie składowiska odpadów w Ł. wymagało dostosowania do przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach i na czym to dostosowanie miało konkretnie polegać, wadliwym było automatyczne przyjęcie, że pozwolenie to wygasło i umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 105 K.p.a.
Należy ponadto zauważyć, że wyeliminowanie pozwolenia zintegrowanego z obrotu prawnego z uwagi na niedostosowanie tego pozwolenia do przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy wymaga wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia, na podstawie art. 162 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, jeżeli zarządzający składowiskiem nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy.
W świetle art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach stwierdzenie, że pozwolenie zintegrowane straciło ważność, a zatem stało się bezprzedmiotowe i wygasło, wymaga wydania stosowniej decyzji o wygaśnięciu takiego pozwolenia, albowiem w przypadku pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym, jak i interesie strony. Wydawanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach jest konieczne, z uwagi na przedmiot takiej decyzji, który umożliwia korzystanie ze środowiska w sposób mogący powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a także z uwagi na ochronę strony, która posiada pozwolenie.
W konsekwencji oznacza to, że niedopuszczalnym jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów na podstawie art. 105 K.p.a., z uwagi na wygaśnięcie tego pozwolenia, bez wcześniejszego wydania decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 i 3 K.p.a.
Nie można także pominąć, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego zostało wszczęte na wniosek skarżącego (z dnia 6 listopada 2009 r.) jeszcze przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach (12 marca 2010 r.). Okoliczność ta również wymaga uwzględnienia w tej sprawie. Jakkolwiek co do zasady art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach stanowi samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany konkretnego pozwolenia, to jednak w przypadku gdy postępowanie o zmianę pozwolenia zintegrowanego zostało wszczęte na podstawie art. 155 K.p.a. jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy, to po wejściu w życie tej ustawy, powinno być kontynuowane z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. W takiej sytuacji po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego zobowiązany był do poinformowania skarżącego o ewentualnej konieczności uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jeżeli proponowany we wniosku z dnia 6 listopada 2009 r. zakres zmian nie spełniałby wymagań ustawy o zmianie ustawy o odpadach.
Należy bowiem zauważyć, że w toku postępowania o zmianę pozwolenie zintegrowanego, z uwagi na wejście w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach, wniosek o zmianę tego pozwolenia mógł stać się niekompletny i wymagać uzupełnienia w zakresie w jakim pozwolenie wymaga dostosowania do nowych przepisów. Postępowanie w sprawie dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaga współdziałania między organem administracji a zarządzającym składowiskiem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a., który sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego organy wadliwie przyjęły, iż jego pismo z dnia 28 maja 2010 r. nie stanowiło żądania podjęcia zawieszonego postępowania należy podzielić stanowisko skarżącego w tym zakresie. Skoro jedyną podstawą wniosku o zawieszenie postępowania była konieczność uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia poprzez przygotowanie stosownych dokumentów, to pismo uzupełniające wniosek o zmianę pozwolenia należało traktować jako żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Jakkolwiek błędnie przyjęto, że pismo z dnia 28 maja 2010 r. uzupełniające wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego w odpowiedzi na wezwanie organu nie stanowiło podstawy do podjęcia postępowania w sprawie, to okoliczność ta sama przez się nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem wadliwe umorzenie postępowania nie ma związku z datą podjęcia zawieszonego postępowania.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach) oraz art. 105 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 105 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach z przytoczonych wyżej względów, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien ustalić i ocenić, czy posiadane przez skarżący Z. pozwolenie wymaga dostosowania do ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach, mając na uwadze, że obowiązek dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, iż to podmiot posiadający zezwolenie, pozwolenie i decyzję w zakresie gospodarki odpadami ma we własnym zakresie, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, dostosować je do przepisów ustawy. Obowiązek zarządzającego składowiskiem odpadów polega przede wszystkim na tym, że wystąpi o zmianę decyzji w zakresie gospodarki odpadami, jeżeli konieczne jest dostosowanie decyzji do przepisów ustawy, a wystąpienie to może być rozpatrywane łącznie z wystąpieniem o dokonanie zmiany decyzji także w innym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.