Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 359/13, oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r., powołując się na art. 48 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozebrać wagę samochodową znajdującą się na działce nr [...] w K. przy ul. [...].
Organ administracji ustalił – jak wynika z uzasadnienia tej decyzji - że wskazana waga samochodowa jest to urządzenie techniczne o wymiarach 18 m na 3 m posadowione na fundamencie trwale związanym z gruntem. Posiada betonowy, prefabrykowany pomost najazdowy, a po jej obwodzie znajdują się betonowe, prefabrykowane elementy. Teren wokół wagi jest zasypany tłuczniem, a bezpośrednio przy niej zlokalizowane są dwa sygnalizatory świetle – po jednym z każdej strony.
Organ administracji uznał, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności wymienione w tym przepisie wolno stojące urządzenie techniczne oraz że jej budowa wymagała pozwolenia na budowę. Dalej organ administracji ustalił, że wskazana waga samochodowa została zainstalowana w okresie od marca do kwietnia 2010 r. na zlecenie skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W ocenie organu administracji nie jest możliwa legalizacja tego obiektu budowlanego, gdyż jego usytuowanie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności ustalono, że działka nr [...] jest w planie miejscowym przeznaczona na utrzymanie zelektryfikowanej linii kolejowej relacji Ś. – P. ze stacją w K. Ponadto ustalono, że działka ta stanowi obszar kolejowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz nadto, że decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r. uznano ją za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa.
Skarżący w odwołaniu od tej decyzji twierdził, że wykonanie wagi samochodowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest ona trwale związana z gruntem. Ponadto zakwestionował twierdzenie, że działka nr [...] stanowi obszar kolejowy. W związku z tym podniósł, że zgodnie z legalną definicją takiego obszaru muszą się na nim znajdować droga kolejowa, budynki, budowla i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Tymczasem znajdujące się na działce nr [...] urządzenia i obiekty nie służą wskazanym celom, mianowicie zarządzaniu, eksploatacji i utrzymaniu linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Znajdują się tam budynek administracyjny, hala warsztatowa, magazyn, utwardzony plac, droga dojazdowa oraz nieużytkowane od wielu lat tory i rozjazdy. Podniesiono też, że działka ta nie może być uznana za obszar kolejowy, gdyż nie jest niezbędną właścicielowi, czyli P. [...] SA, gdyż tenże wydzierżawił ją skarżącemu na bazę materiałowo-sprzętową oraz wytwórnię mieszanek mineralno-bitumicznych.
Niezależnie od tego wskazano, że warunkiem wydzierżawienia tej działki była budowa, przebudowa i remont dróg kołowych i przejazdów należących do P. Tak więc, jak wskazano, skarżący wykonuje działania, które można zaliczyć do utrzymywania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Z tego wynika, jak wywiedziono, że waga samochodowa, której dotyczy sprawa, służy do prowadzenia działalności na rzecz utrzymania dróg w okolicy linii kolejowej. Reasumując wskazano, że wybudowanie wagi samochodowej nie jest sprzeczne z planem miejscowym, bo działka nr [...] nie jest obszarem kolejowym, a gdyby nawet była to wówczas waga samochodowa byłaby urządzeniem służącym do prowadzenia działalności mającej na celu obsługę remontową dróg i budowli przeznaczonych do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że waga samochodowa, której dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym (budowlą), którego montaż wymagał pozwolenia na budowę oraz ustalił, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (znajduje się na terenie przeznaczonym na utrzymanie konkretnej linii kolejowej), a nadto znajduje się na obszarze kolejowym w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i z tego względu, jako że nie jest obiektem budowlanym lub budowlą wymienioną w art. 4 pkt 8 tej ustawy, usytuowanie go na tym obszarze jest niedopuszczalne. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie postawionego obiektu budowlanego.
Skarżący na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. wniósł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2069/10, skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów administracji obu instancji.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że waga samochodowa, której dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym (budowlą) i jej postawienie wymagało pozwolenia na budowę. Zakwestionował jednakże tezę, że nie jest możliwe zalegalizowanie wybudowania tej wagi. W tym zakresie stwierdził, że działka nr [...] znajduje się na terenie zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza tereny, na których ta działka się znajduje, na utrzymanie linii kolejowej ze stacją towarową.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z analizy tego planu oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można jednakże wyprowadzić wniosku o sprzeczności budowy wagi, której dotyczy sprawa, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji rozważał czy budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Analizą tą objął przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym nie zgadzając się ostatecznie ze stanowiskiem organów, że nie jest możliwe wybudowanie na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń nie przeznaczonych bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji z żadnych przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastruktura kolejową; jest natomiast możliwe po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego odstępstwo od warunków określonych w art. 53 i art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Podstawą do takiego odstępstwa jest – zdaniem Sądu pierwszej instancji – art. 57 powołanej ustawy. W związku z tym stwierdził, że sprawa powinna być rozpoznana ponownie, a organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem art. 57 ustawy o transporcie kolejowym.
Na skutek skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 1691/11, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd drugiej instancji uznał za wadliwą wykładnię art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przeprowadzaną przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem NSA odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 powołanej ustawy może prowadzić jedynie do usytuowania takich obiektów w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio przy granicy z takim obszarem. Odstępstwo takie nie może jednak prowadzić do usytuowania budowli wewnątrz obszaru kolejowego. Odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli jako wyjątki od ustanowionych reguł nie mogą być – zdaniem NSA - interpretowane rozszerzająco. NSA uznał, że prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 53 ust. 2 tej ustawy powinna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 powołanej ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym.
Sąd drugiej instancji wskazał, że taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazanych przepisów, ale również z wykładni celowościowej, mianowicie celu ustanawiania obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa.
Zaskarżony skargą kasacyjną skarżącego w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r. został wydany po rozpoznaniu sprawy po wskazanym wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji powołał przede wszystkim art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że z tego przepisu wynika związanie wykładnią prawa dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dalej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. stwierdził, że w sprawie niniejszej poza sporem jest to, że inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia budowlanego, a co za tym idzie zrealizowana inwestycja niewadliwie została zakwalifikowana jako samowola budowlana. Wskazał, że istotą sprawy było natomiast ustalenie dopuszczalności i ewentualnie właściwego trybu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie, powołując się na wywody NSA, uznał, że legalizacja nie była możliwa i skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi,
- - art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutów skargi, których nie dotyczyła wykładnia prawa dokonana przez NSA,
- - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że waga samochodowa, której dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym.
Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący wskazał, że NSA w wyroku z 16 stycznia 2013 r. nie dokonał wykładni przepisów w zakresie dotyczącym uznania wagi samochodowej, której dotyczy sprawa, za budowlę i jej montażu za roboty budowlane, czyli m.in. art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że NSA dokonał wykładni jedynie art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w pozostałym zakresie dokonał oceny stanu faktycznego, co nie było równoznaczne z wykładnią prawa i nie wiązało Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący twierdził, że waga ta nie jest budowlą, gdyż nie jest trwale związana z gruntem. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, nie było wymagane pozwolenie na jej budowę. Twierdził też, że jest to obiekt tymczasowy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazywał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich, szczegółowo wskazanych w skardze kasacyjnej, zarzutów skargi.
We wnioskach skargi skarżący domagał się uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniósł też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego, to jest "kwestii związanej z rozbieżną interpretacją przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dokonanej w przedmiotowej sprawie przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. oraz NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., jak również kwestii właściwej kwalifikacji inwestycji oraz zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego".
Rozpoznając skargę kasacyjną NSA zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji zarzuty te rozważył wydając wyrok z 20 kwietnia 2011 r. Stwierdził m.in., że "zarzuty strony skarżącej, że była ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz że organ w sposób rażący naruszył podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego są całkowicie nieuprawnione". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zastosowania art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) podzielając w tym zakresie stanowisko organu administracji i tym samym nie zgadzając się z zarzutami dotyczącymi tego przepisu podniesionymi przez skarżącego.
W ocenie NSA w okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku ponownego rozważania tych zarzutów w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. Skarżący bowiem w dalszym postępowaniu po wyroku z 20 kwietnia 2011 r. w żaden sposób niekorzystnej dla siebie oceny zarzutów dokonanej przez Sądu pierwszej instancji nie kwestionował. Nie wniósł własnej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2011 r., nie wniósł też odpowiedzi na skargę kasacyjną organu administracji oraz w końcu nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. NSA zdaje sobie sprawę z tego, że wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2011 r. był dla skarżącego korzystny, gdyż uwzględniono nim jego skargę. Nie stało to jednakże na przeszkodzie wniesieniu przez skarżącego skargi kasacyjnej, w której kwestionowałby stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skarżący mógł też swoje stanowisko odnośnie do tej oceny przedstawić w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu lub też na rozprawie przed NSA. Skłoniłoby to Sąd drugiej instancji do uznania, że kwestie związane z tymi zarzutami nie są dostatecznie wyjaśnione, co z kolei mogłoby być podstawą wyraźnego wskazania przez ten Sąd, że powinny one być wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem Sąd drugiej instancji wobec bierności skarżącego, uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji nie wskazał, aby kwestie związane z nieuwzględnionymi zarzutami skarżącego miały być przedmiotem ponownego rozpoznania. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do tezy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów skargi, które ocenił w uchylonym przez NSA wyroku, nie jest zasadny.
Ocena powyższego zarzutu ma wpływ na ocenę zasadności następnej podstawy kasacyjnej, mianowicie związanej z naruszeniem art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA w wyroku z 16 stycznia 2013 r. stwierdził, że waga samochodowa, której dotyczy sprawa, jest budowlą. Faktem jest, że uczynił to w lakoniczny sposób (stwierdził jedynie, że zrealizowana inwestycja bezspornie jest budowlą), jednakże nie miał obowiązku tezy tej rozwijać skoro skarżący – jak już zostało powiedziane – po wyroku WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2011 r. był bierny.
Tym samym Sąd drugiej instancji zaakceptował wykładnię prawa (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia o tym czy waga, której dotyczy sprawa, jest budowlą. Sąd pierwszej instancji zaś, wykładając art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zwrócił uwagę, że bez znaczenia dla uznania, że określony przedmiot jest budowlą jest jego tymczasowy charakter (Sąd pierwszej instancji dosłownie stwierdził: "w kategoriach,czymogą się mieścić takie, które spełniają te cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi"). Podkreślił też przykładowy charakter wyliczenia zawartego w wykładanym przepisie. W końcu stwierdził też, że urządzenia, które są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowią wyodrębnioną technicznie całość.
Ta wykładnia prawa skoro została zaakceptowana przez Sąd drugiej instancji jest jego wykładnią i w związku z tym wiąże na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z tą wykładnią nie ulega wątpliwości, że waga samochodowa o niekwestionowanych przez skarżącego cechach jest budowlą, gdyż jest wolno stojącym urządzeniem technicznym. Dodać jeszcze należy, że oceny tej nie zmienia twierdzenie skarżącego, iż nie jest ona trwale związana z gruntem. W świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego okoliczność ta nie ma znaczenia, tak samo jak to, czy jest to obiekt o tymczasowym charakterze. Zarzut naruszenia art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zatem zasadny.
W związku z powyższym niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.