Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2993/16, oddalił skargę C. C. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] czerwca 2016 r. o odmowie udzielenia C. C. prowadzącemu działalność pn. P., zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych w chłodni zlokalizowanej w m. R., przy ul. C..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że ustanowienie w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) wyjątku od reguły zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych, ma charakter regulacji szczególnej. Jedynie w szczególnych okolicznościach, które wskazują na konieczność zbierania tych odpadów (a więc ustalenia istnienia bezapelacyjnego przymusu zastosowania odstępstwa od reguły), ze względów bezpieczeństwa lub w celu zapewnienia ciągłości odbioru omawianych odpadów, marszałek może udzielić zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Tego rodzaju wyjątek od zasady musi być stosowany ściśle, tj. bez wykładni rozszerzającej, co oznacza, że szczególne okoliczności zastosowania odstępstwa powinny być poparte materiałem dowodowym, który nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności zastosowania wyjątku.

Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, strona nie podała żadnych merytorycznych danych, okoliczności wymienionych w treści art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które wskazywałyby na zaistnienie bezapelacyjnego przymusu wyznaczenia po raz kolejny miejsca zbierania zakaźnych odpadów medycznych. W ocenie Ministra domniemywać należy, że strona przyjęła za fakt, że skoro dotychczas prowadziła na tym terenie działalność polegającą na zbieraniu tych odpadów, to jest niejako zwolniona z obowiązku wykazania konieczności zastosowania wyjątku od reguły zakazu zbierania. Strona nie przedłożyła żadnych danych wynikających z ewidencji odpadów (kart przekazania odpadów, kopii dokumentów poświadczających wykonanie usługi spalenia omawianych odpadów lub innych wiarygodnych dowodów) oraz analiz potwierdzających konieczność stosowania odstępstwa od tej reguły.

W ocenie organu istnienie jakichkolwiek wątpliwości, co do bezapelacyjnego przymusu udzielenia zezwolenia na zbieranie tego rodzaju odpadów, wyklucza w istocie możliwość odstępstwa od reguły. Ustawodawca wprowadzając wyjątek od zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych (i zakaźnych odpadów weterynaryjnych) nie kierował się aspektami ekonomicznymi firm, konkurencyjnością cenową ofert kierowanych do wytwórców odpadów przez firmy świadczące usługi w zakresie transportu tych odpadów, które dostarczają te odpady od wytwórców do spalarni odpadów, ani tym bardziej utrzymywaniem w sposób ciągły (corocznie "odnawianym" zezwoleniem), tyczącym danego miejsca zbierania odpadów. Minister podkreślił, że zakaźne właściwości omawianych odpadów powodują, że odpady te powinny być przekazywane bezpośrednio posiadaczowi odpadów, który dokona ich spalenia. W sytuacji, gdy wytwórca tych odpadów nie ma możliwości technicznych lub organizacyjnych bezpośredniego dostarczenia odpadów posiadaczowi, może korzystać z profesjonalnej firmy transportującej odpady do posiadacza dokonującego ich spalenia.

Strona posiadając zezwolenie na transport odpadów (zezwolenie z dnia z [...] stycznia 2013 r.) ma możliwości dostarczania odpadów od ich wytwórców bezpośrednio do spalarni. W ocenie organu, wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, w sytuacji ewidentnego braku konieczności zastosowania odstępstwa od omówionego zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych powodowałoby, że takie zezwolenie byłoby wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem tego zakazu.

Przechodząc do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Minister podkreślił, że z akt sprawy, w tym w szczególności przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń kontroli prowadzonych przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej, ponad wszelką wątpliwość wynika, iż prowadząc dotychczasową działalność na podstawie uprzednio wydanych jej zezwoleń na zbieranie przedmiotowych odpadów zakaźnych, strona wielokrotnie dopuszczała się rozlicznych naruszeń w zakresie zgodności z posiadanymi zezwoleniami. Stwierdzone naruszenia dotyczą przekroczenia elementarnych zasad postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi, w tym przetrzymywania odpadów poza miejscami do tego nieprzeznaczonymi, w nieschładzanych pomieszczeniach, w pojazdach i ich naczepach.

Z kolei uchybienia strony w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, skutkują przetrzymywaniem zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w tych warunkach przez dowolny okres czasu. W opinii organu zgromadzony materiał dowodowy był i jest kompletny, a także całkowicie wystarczający do wydania prawidłowego orzeczenia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Ministra, zamiar dotyczący kontynuacji prowadzenia działalności należy rozważać również w aspekcie co najmniej wysoce istotnego prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, które mogłoby nastąpić w sytuacji udzielenia stronie "kolejnego" zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych. Wydanie stronie po raz kolejny zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych stanowiłoby akceptację dla dotychczasowych niezgodnych z prawem podejmowanych przez nią działań. Naruszanie warunków uprzednio uzyskanych zezwoleń, przy dążeniu strony do uzyskania kolejnego zezwolenia - w przypadku jego uzyskania, stanowiłoby nie tylko aprobatę, ale również trwałą akceptację dla jej niezgodnego z prawem podejmowania działań w zakresie gospodarowania zakaźnymi odpadami medycznymi.

Skargą C. C. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 oraz art. 15 k.p.a., z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ I instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące gromadzenia oraz rozpatrywania dowodów i nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, a w efekcie zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, polegające na braku uwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego okoliczności wskazanych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które skarżący przedstawił na poparcie swojego wniosku o udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych; art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, że zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji gdy organy obu instancji nie wykazały okoliczności uprawdopodabniających, że zamierzona przez skarżącego działalność mogłaby takie zagrożenie powodować.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego wyznaczonej m.in. art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Zebrany materiał dowodowy pozwalał również na przyjęcie, że nie zachodzą szczególne przypadki do udzielenia skarżącemu odstępstwa od zakazu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zbierania zakaźnych odpadów medycznych, skarżący powołał się na przesłankę zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów – m.in. ze względu na konieczność tymczasowego gromadzenia odpadów w przypadku awarii lub planowych przestojów spalarni.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo uznał, że strona nie podała okoliczności, które wskazywałyby na zaistnienie absolutnego przymusu wyznaczenia miejsca zbierania odpadów zakaźnych. Ponadto podano, że strona nie przedłożyła danych, wynikających z ewidencji odpadów, ani analiz potwierdzających konieczność stosowania odstępstwa od reguły. Wyniki przeprowadzonych kontroli świadczą także o tym, że nie przestrzegała zasady bliskości, mającej zasadnicze znaczenie w gospodarce odpadami, zwłaszcza niebezpiecznymi.

W ocenie Sądu, wskazane wątpliwości właśnie w połączeniu z ujawnionymi podczas kontroli nieprawidłowościami w zakresie przechowywania i gromadzenia zakaźnych odpadów medycznych, dawały organowi podstawę do nieudzielenia skarżącemu kolejnego zezwolenia. Organ wskazał, że w toku kontroli prowadzonych przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej w firmie skarżącego ujawniono, że strona wielokrotnie dopuszczała się naruszeń w zakresie zgodności z posiadanymi zezwoleniami. Stwierdzone naruszenia dotyczyły zasad postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi, m.in. przetrzymywania ich poza miejscami do tego przeznaczonymi, w nieschładzanych pomieszczeniach, w pojazdach i ich naczepach, a także przetrzymywania ich przez dowolny okres czasu. Stwierdzić zatem należy, że sam fakt, że skarżący w poprzednich latach uzyskiwał pozytywne decyzje o zezwoleniu na zbieranie odpadów medycznych nie gwarantuje, że otrzyma je również w latach następnych.

Można wręcz mieć wątpliwości, czy zasadnie otrzymywał je poprzednio. Należy nadmienić, że organy administracji publicznej każdy taki wniosek oceniają pod kątem spełnienia przesłanek określonych w ustawie o odpadach. Ponadto należy mieć na względzie, że w gospodarowaniu zakaźnymi odpadami medycznymi i zakaźnymi odpadami weterynaryjnymi obowiązuje wspomniana zasada bliskości, o której mowa w art. 20 ustawy o odpadach. Zgodnie z tą zasadą, odpady te powinny być unieszkodliwiane na obszarze województwa w którym zostały wytworzone. Ustawa zabrania również przywożenia na teren województwa odpadów wytworzonych w innym województwie. Z jednym wyjątkiem. Jest to bowiem możliwe tylko wówczas, jeżeli na obszarze województwa nie ma instalacji do unieszkodliwiania tych odpadów lub istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych, ustawa dopuszcza unieszkodliwianie tych odpadów w najbliżej położonej instalacji na terenie innego województwa (art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach).

Nie można zatem, zdaniem Sądu, uznać za dowolne twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, iż względy bezpieczeństwa czy zapewnienie ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych, wymagały zastosowania odstępstwa od generalnej zasady zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że stopień ich naruszenia nie powoduje konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Organ I instancji podał na podstawie jakich przepisów i jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku C. C.a. Uzasadnienie jego decyzji pozwala na ocenę jakie przesłanki zdecydowały o nieuwzględnieniu wniosku strony. O możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego pouczono stronę w piśmie z 19 maja 2016 r., doręczonym w dniu 23 maja 2016 r. Podobnie organ odwoławczy w sposób dostateczny uzasadnił swoją decyzję. Na poparcie swoich tez przywołał decyzje dołączone przez stronę do odwołania (np. decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2012 r.).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył też prawa wydając decyzję orzekającą co do istoty, a nie decyzję kasacyjną – jak tego domagał się skarżący. Wydanie decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., jest możliwe w sytuacji takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Stan faktyczny w niniejszej sprawie został zaś ustalony w sposób prawidłowy.

Nie może zostać uwzględniony też zarzut dotyczący braku tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięć obu organów. We wniosku o wydanie zezwolenia C. C. powołał się na art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, wystąpił o zezwolenie na zbieranie odpadów zakaźnych oraz wskazał w uzasadnieniu wniosku, że wniosek ma na celu zapewnienie zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów. Treść wniosku determinowała zatem podstawę rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach. Taka też podstawa została wskazana w rozstrzygnięciu organu I instancji. W rozstrzygnięciu Ministra wskazano zaś art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy, który nierozerwalnie związany jest z art. 24 ust.

4. Pierwszy z tych przepisów stanowi bowiem regułę, a drugi wyjątek od reguły. Ponadto w obu rozstrzygnięciach powołano przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Co prawda Minister przywołał pkt 3 tego przepisu, jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na str. 2 decyzji organ przytaczając treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach podał w rzeczywistości treść art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co świadczyłoby o oczywistej omyłce. Potwierdza to także fakt, że w dalszej części uzasadnienia ustalony stan faktyczny sprawy nie odnosi do rzeczywistej treści art. 46 ust. 1 pkt 3. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie rozważyły zatem, czy zachodzą przesłanki określone w art. 24 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Poczynione ustalenia, zdaniem Sądu, są trafne. Sąd nie dostrzegł też w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałyby uwzględnienie skargi z urzędu.

Skargą kasacyjną C. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji oddalanie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a., które to naruszenie polegało na złamaniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez dokonanie zmiany podstawy materiaInoprawnej rozstrzygnięcia, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
3. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji oddalanie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 oraz art. 15 k.p.a., które to naruszenie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy powinna ona zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż organ I instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące gromadzenia oraz rozpatrywania dowodów i nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; w efekcie złamana została zasada dwuinstancyjności postępowania, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz
4. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które to naruszenie polegało na braku uwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego okoliczności wskazanych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które skarżący przedstawił na poparcie swojego wniosku o udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych;
5. 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach polegające na przyjęciu, że zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wykazały okoliczności uprawdopodabniających, że zamierzona przez skarżącego działalność mogłaby takie zagrożenie powodować.

Ze względu na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz z przytoczonej w niej podstawy prawnej wynika, że organ ten nie kierował się tymi samymi normami prawnymi co organ I instancji, a motywy jego rozstrzygnięcia są całkowicie odmienne od motywów na jakich opierał się organ I instancji. Tym samym w sposób rażący naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do naruszenia tej zasady doszło również poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie z opisem stanu faktycznego w aktach postępowania prowadzonego przed organem I instancji znajdowały się jedynie: wniosek, wezwanie do uzupełnienia wniosku, odpowiedź wnioskodawcy na otrzymane wezwanie oraz zawiadomienia z dnia 5 i 11 maja 2016 r. Brak było natomiast jakichkolwiek notatek służbowych czy też innych materiałów zawierających treść faktów, które organ I instancji uznał w przedmiotowej sprawie za znane mu z urzędu i którymi w obszerny sposób posłużył się w celu uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji.

Skarżący już w odwołaniu wskazywał, że doszło tutaj do naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezakomunikowanie mu o faktach znanych organowi z urzędu, a także do naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Mimo to organ II instancji nie dostrzegł żadnych naruszeń przepisów postępowania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący podniósł także, że nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie organu odwoławczego, że w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów strona nie podała żadnych merytorycznych danych, okoliczności wymienionych w treści art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które wskazywałyby na zaistnienie bezapelacyjnego przymusu wyznaczenia po raz kolejny miejsca zbierania zakaźnych odpadów medycznych w m. R., przy ul. C.. We wniosku, na stronie 5, skarżący wskazał bowiem, że "P. C. C., dąży do stosowania zasady, że odpady załadowane na specjalistyczny środek transportu w miejscu jego wytworzenia są bez przeładunku dostarczane do miejsca unieszkodliwienia, ze względów organizacyjnych (wykorzystywanie pełnej ładowności środków transportu, dostosowanie się do terminów wolnych mocy przerobowych unieszkodliwiającego odpady), zachodzić może konieczność tymczasowego gromadzenia odpadów, w przypadku awarii lub planowanych przestojów spalarni.

Nie wszystkie spalarnie unieszkodliwiają odpady w weekend oraz dni świąteczne, ponadto często bywa tak, że pracują tylko na jedną zmianę (od 7 do 15) np.: rano gdy odpady odbierane są od naszych klientów lub często w godzinach popołudniowych. W celu zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów od naszych klientów P. posiada własne pomieszczenie chłodnicze i w sytuacjach incydentalnych zamierza zbierać tam odpady". Wbrew zatem twierdzeniom organu w przypadku skarżącego zachodziły szczególne względy w postaci zapewnienia ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych i skarżący wyraźnie się na nie powołał w swoim wniosku.

Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, skarżący corocznie przedstawia sprawozdanie o wielkości zebranych odpadów, a ponadto ewidencja odpadów oraz karty przekazania odpadów zostały wydane pracownikom Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, czyli pracownikom organu I instancji, podczas przeprowadzonej przez nich kontroli Zezwolenia 2015. Informacje potrzebne do rozpatrzenia wniosku skarżącego znajdowały się zatem w posiadaniu organów administracji.

Skarżący wskazał także, że organy powołując się na przesłankę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska nie tylko nie odniosły się do zamierzonego przez skarżącego sposobu gospodarowania odpadami, ale też nie wyjaśniły w żaden sposób, które z dotychczasowych "nieprawidłowości w postępowaniu z zakaźnymi odpadami medycznymi" miałyby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska w przyszłości, ani w jaki sposób miałoby to nastąpić. Wyjaśnienie kwestii potencjalnego zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska było obowiązkiem organów, które powołując się na ww. przesłankę były zobowiązane wykazać, że zamierzona przez skarżącego działalność może stanowić takie zagrożenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), zakazuje się zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Jeżeli jednak ze względów bezpieczeństwa lub w celu zapewnienia ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych, zbieranie tych odpadów jest konieczne, marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów może zezwolić, w drodze decyzji, na ich zbieranie (art. 23 ust. 4 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska organów, zgodnie z którym P. C. C. należało odmówić udzielenia - w oparciu o art. 23 ust. 4 i art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach - zezwolenia na zbieranie odpadów medycznych w chłodni zlokalizowanej w miejscowości R. przy ul. C..

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. przez dokonanie przez organ odwoławczy zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Powołanie przez organ odwoławczy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach w sytuacji, gdy organ I instancji powołał art. 23 ust. 4 tej ustawy, nie świadczy w okolicznościach niniejszej sprawy o wydaniu przez ten organ decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przy orzekaniu w przedmiocie zezwolenia na zbieranie poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, organ właściwy ocenia ziszczenie się unormowanych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach przesłanek umożliwiających odstąpienie od unormowanego w art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy zakazu zbierania tych odpadów poza miejscem ich wytwarzania.

Zasadne jest zatem w tych okolicznościach stanowisko Sądu I instancji, że przywołane powyżej przepisy w postępowaniu dotyczącym zezwoleń na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych są ze sobą nierozerwalnie związane. Powołanie zatem w podstawach prawnych decyzji organu II instancji art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach bez jego powiązania z art. 23 ust. 4 tej ustawy w sytuacji, gdy organ ten w postępowaniu odwoławczym oceniał wniosek skarżącego m.in. w oparciu o przesłanki wynikające w ww. art. 23 ust. 4, nie spowodowało zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy też podzielić wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] świadczy o omyłkowym przywołaniu w podstawie prawnej tej decyzji art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Podkreślenia wymaga, że art. 46 ust. 1 pkt 3 jako przyczynę odmowy wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów wskazuje niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, do której Minister utrzymując w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] czerwca 2016 r. się nie odnosił. Powołując się natomiast na str. 4 uzasadnienia swojej decyzji na art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat określonej w tym przepisie przesłanki.

Co więcej, z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że to właśnie możliwość wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi (lub dla środowiska) stanowi główny powód, dla którego należało odmówić skarżącemu wydania przedmiotowego zezwolenia. W tych okolicznościach należało przyjąć, że to właśnie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, a nie omyłkowo przywołany art. 46 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 136 i art. 15 k.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena postępowania wyjaśniającego dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie narusza powołanych wyżej przepisów. Wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, normującego odstępstwo od przyjętego w art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza miejscem wytwarzania, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 23 ust. 6 ww. ustawy zasady wydawania przedmiotowych zezwoleń na okres nie dłuższy niż rok, prowadzi do wniosku, że zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych poza miejscem ich wytwarzania może być wydane wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych.

W związku z powyższym strona występująca z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na ich zbieranie zobowiązana jest do szczegółowego i nie pozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykazania, że ze względów bezpieczeństwa lub w celu zapewnienia ciągłości ich odbioru konieczne jest wydanie na jej rzecz zezwolenia na ich zbieranie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący, poza przywołaniem określonych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach przesłanek (względy bezpieczeństwa i zapewnienie ciągłości odbioru odpadów) w żaden obiektywny sposób nie wykazał, że konieczne jest wydanie takiego zezwolenia na jego rzecz. Jak słusznie podnosi organ odwoławczy, skarżący nie przedłożył wraz z wnioskiem żadnych danych wynikających z ewidencji odpadów, w tym kart przekazania odpadów, kopii dokumentów poświadczających dokonania spalenia odpadów lub innych wiarygodnych dowodów, które potwierdziłyby konieczność odstąpienia od zakazu zbierania przedmiotowych odpadów poza miejscem ich wytwarzania. W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organowi, że dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. oraz że uzasadnienie decyzji w tym zakresie narusza art. 107 § 3 ww. ustawy.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy dysponowały też wyczerpującym materiałem dowodowym aby uznać, że w przypadku skarżącego wystąpiły określone w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach okoliczności uzasadniające odmowę wydania przedmiotowego zezwolenia. W aktach sprawy znajdowały się bowiem m.in.: decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]grudnia 2015 r. uchylająca decyzję Wielkopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]stycznia 2012 r. i nakładająca na C. C. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia, w sprawie, w której w wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...][...], [...], [...], [...] i [...] października 2011 r. odnotowano takie naruszenia jak brak magazynowania odpadów medycznych oraz weterynaryjnych w miejscu i pomieszczeniu na terenie bazy w miejscowości R., magazynowanie odpadów medycznych w miejscu niewyznaczonym, brak w miejscu zbierania odpadów odpowiednich warunków umożliwiających łatwe sprzątanie i dezynfekcję czy zabezpieczenia przed dostępem owadów i gryzoni, prowadzenie transportu odpadów medycznych w pojeździe nie przystosowanym; protokół kontroli Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] (kontrola rozpoczęta 25 lipca 2013 r., zakończona 14 sierpnia 2013 r.), w którym stwierdzono niewłaściwe prowadzenie ewidencji odpadów, wystawianie kart przekazania odpadów oraz klasyfikację odpadów za ich wytwórcę, naruszenie posiadanej regulacji na zbieranie odpadów medycznych - zbieranie odpadów weterynaryjnych, zbieranie odpadów w okresie od 1.03.2013 r. do 15.04.2013 r. bez wymaganego uregulowania w tym zakresie; pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dn. [...]grudnia 2015 r., w którym wskazano m.in., że kontrola interwencyjna przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2015 r. na terenie obiektu należącego do skarżącego potwierdziła fakt przechowywania na terenie posesji dużych ilości odpadów medycznych w niechłodzonych, otwartych i niezabezpieczonych przed dostępem osób postronnych kontenerach; pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 marca 2016 r. informujące Marszałka Województwa Wielkopolskiego o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od 15 stycznia 2016r. do 26 lutego 2016 r., która wykazała, że skarżący prowadzi zbieranie odpadów medycznych w miejscu niewyznaczonym (w pojazdach, naczepie i kontenerach na terenie nieruchomości przy ul. R[...] w C.) oraz prowadzi przeładunek odpadów medycznych z kontenerów do naczepy ciągnika siodłowego (co potwierdzają też skierowane do skarżącego wezwania Marszałka z dnia 5 i 11 maja 2016 r. do zaniechania naruszeń warunków określonych w zezwoleniu na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych z dnia 5 sierpnia 2015 r.); wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r., z którego wynika, że dokonana dnia 12 lutego 2016 r. kontrola miejsca zbierania przez skarżącego zakaźnych odpadów medycznych wykazała nieprawidłowości w zakresie ewidencji odpadów, przez co istnieje prawdopodobieństwo, że zakaźne odpady medyczne były przechowywane w magazynie w m. R. dłużej niż 72 godziny, czyli z naruszeniem postanowień zawartych w zezwoleniu).

Przedstawiony powyżej, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, z którego wynikał sposób gospodarowania odpadami przez skarżącego na przestrzeni kilku lat, dawał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do stwierdzenia, że zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Przy czym podkreślić wymaga, że materiał ten był wystarczający dla oceny ziszczenia się w przypadku skarżącego przesłanek dających podstawę do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia i nie wymagał uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać ponadto należy, że skarżący został pouczony przez organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Odnośnie natomiast przywołanego przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2017 r. wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z 27 marca 2017 r. (sygn. akt [...]) którym uniewinniono skarżącego od popełnienia zarzucanego mu wykroczenia polegającego na nieprzestrzeganiu wymagań sanitarnych na terenie nieruchomości położonej w C.przy ul. R[...], na której przeprowadzona została kontrola przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w C. w dniu [...] grudnia 2015 r., wskazać należy, że kontrole przeprowadzone w przedsiębiorstwie skarżącego po [...] grudnia 2015 r. również wykazały liczne naruszenia postanowień zawartych w udzielonym skarżącemu zezwoleniu na zbieranie przedmiotowych odpadów.

Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały zatem należycie wyjaśnione i ocenione przez pryzmat przesłanek wynikających z przywołanego powyżej art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia tego przepisu.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wywiedzionej przez C. C. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.