Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. II SA/Bd 400/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10a, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwaną "upzp"), po rozpatrzeniu wniosku firmy P. [...] S.A. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego (produkcji dywaników) na działkach nr [...] w miejscowości B.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. i M. K. – właściciele sąsiadującej z inwestycją działki nr [...].
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 2 upzp przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. Organ ustalił, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. znajdował się w jednostce bilansowej [...] o przeznaczeniu – teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych, rzemieślniczych. Ten plan miejscowy wygasł w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego dla planowanej inwestycji nie zachodziła konieczność badania tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem Kolegium spełnione są przy tym pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 2 upzp.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący podnieśli przede wszystkim to, że poprzednia decyzja Wójta z dnia [...] marca 2013 r. wydana w tej sprawie, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, do czego się nie odniesiono obecnie w decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących nie było podstaw do odwoływania się do planu miejscowego Gminy [...], który wygasł w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Poza tym nie wzięło pod uwagę zaburzenia ładu architektonicznego poprzez umieszczenie zakładu produkcyjnego wśród zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę powołał treść art. 61 ust. 2 upzp, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., dany teren był przeznaczony na lokalizowanie inwestycji produkcyjnych, to w przypadku kiedy wskutek braku aktualnego (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma być wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji produkcyjnej – wydanie decyzji pozytywnej nie jest uzależnione od spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Organy ustaliły, że teren wskazany we wniosku inwestora znajduje się w graniach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r., tj. planem, który utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w obszarze opisanym w planie jako "[...] – 13,55 ha – Teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych, rzemieślniczych".
W ocenie Sądu skarżący błędnie rozumieją pojęcia "przemysł" i "rzemiosło". Z zestawienia definicji słownikowych wynika, bowiem że działalność przemysłowa i działalność rzemieślnicza to dwa różne rodzaje działalności, przy czym działalność rzemieślnicza nie jest częścią działalności przemysłowej, skoro nie ma istotnej cechy działalności przemysłowej, tj. nie polega na produkcji masowej, maszynowej. Wobec tego należy uznać, że użyty w opisie obszaru [...] zapis o możliwości lokalizowania na tym terenie inwestycji "przemysłowych, rzemieślniczych" oznacza możliwość zarówno zlokalizowania inwestycji rzemieślniczej, jak i inwestycji przemysłowej. W rezultacie organ prawidłowo uznał, że planowana inwestycja produkcyjna (przemysłowa) ma być zlokalizowana na terenie, który był przeznaczony na taki cel na w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
W skardze kasacyjnej M. K. i M. K. zarzucili powyższemu wyrokowi, naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego uznania, że teren wskazany we wniosku inwestora, w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, był przeznaczony na cele inwestycji produkcyjnych;
- 2) art. 61 ust. 2 upzp poprzez jego zastosowanie;
- 3) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niezastosowanie, w wyniku błędnego uznania, że organ nie był zobowiązany do wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp;
- 4) art. 138 § 2 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że Wójt Gminy [...] nie był zobowiązany do wzięcia pod uwagę okoliczności wskazanych z decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r., w szczególności wytycznych dotyczących konieczności oraz sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego dla działki objętej wnioskiem.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 upzp, § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 138 § 2 i art. 8 K.p.a. – poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść planu miejscowego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie przewiduje wprost, że teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na cele inwestycji produkcyjnych. Podobnego zapisu nie ujęto również w części opisowej planu. W odniesieniu do jednostki [...] wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie przewidziano możliwości realizacji rozłącznie inwestycji o charakterze przemysłowym lub inwestycji o charakterze rzemieślniczym. Gdyby autorzy planu przewidywali rozłącznie inwestycje o charakterze przemysłowym lub rzemieślniczym to w opisie planu użyliby spójnika "lub". Użycie dwóch przymiotników po przecinku ("nowe lokalizacje przemysłowe, rzemieślnicze") wskazuje, że określenie "przemysłowe" i "rzemieślnicze" opisuje tylko jeden typ lokalizacji.
W świetle powyższego, zdaniem skarżących plan miejscowy, który utracił moc zezwalał wyłącznie na posadowienie obiektów przemysłowych o charakterystyce rzemieślniczej, tj. obiektów mniej ingerujących w aktualnie istniejący sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Nie zezwalała natomiast na lokalizację inwestycji produkcyjnych. W konsekwencji w niniejszej sprawie warunek "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie był wyłączony.
Skarżący wskazali, że podobny pogląd wyraziło Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., w której uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. Tymczasem organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, zignorował to stanowisko. Postępowanie takie narusza więc art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. Godzi również w zasadę wyrażoną w art. 8 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., przy czym tytułem wyjaśnienia należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art.138 § 2 w zw. z art. 8 K.p.a. został błędnie zakwalifikowany w skardze kasacyjnej, jako zarzut naruszenia prawa materialnego, zamiast procesowego. W pierwszej kolejności należy rozpoznać ten właśnie zarzut, ponieważ przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, iż organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę był zobowiązany do zastosowania zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2013r., co do wyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – wykluczałby potrzebę dokonania oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Natomiast drugi z zarzutów procesowych tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 upzp, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.z 2003r.,nr 164,poz. 1588), art. 138 § 2 i art. 8 K.p.a. – poprzez oddalenie skargi stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę tego zarzutu procesowego.
Zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 8 K.p.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Już z samego brzmienia tego przepisu nie można wywodzić, że organ I instancji ma obowiązek stosowania zaleceń organu odwoławczego. Zalecenia, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 K.p.a. wiążą organ I instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy udziela wskazówek, co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ.
W świetle powyższego, dostrzeżenie przez organ I instancji przepisu prawa materialnego, który powinien mieć zastosowanie w sprawie, w niniejszej sprawie art.61 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który nie był rozważany przez organ odwoławczy wydający decyzję kasacyjną, obliguje organ I instancji, który ponownie rozpoznaje sprawę do zastosowania tego właśnie przepisu. Obowiązkiem organu pierwszej instancji jest przecież rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą praworządności (art.6 K.p.a.) oraz zasadą prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.)
Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że wszystkie nakierowane są na podważenie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 – zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na mocy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 1 stycznia 2003 r., tj. po upływie 8 lat od wejścia w życie tej ustawy, utracił moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Bezsporne jest również, że teren inwestycji znajduje się w obszarze opisanym w ww. planie jako: [...] – 13,55 ha – teren rezerwowany dla dyslokowanych zakładów przemysłowych z terenu miasta lub dla nowych lokalizacji przemysłowych, rzemieślniczych.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy w sformułowaniu "nowe lokalizacje przemysłowe, rzemieślnicze" mieści się budowa zakładu produkcji dywaników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w jednostce [...] planu miejscowego nie przewidziano inwestycji produkcyjnych. Sąd pierwszej instancji trafnie, z uwagi na brak definicji legalnej, odwołał się do słownikowej definicji terminów "przemysł" i "rzemiosło". Wedle Słownika języka polskiego PWN przemysł to produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych.
Z kolei rzemiosło to drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami (sjp.pwn.pl). "Przemysł" i "rzemiosło" są to zatem dwa różne rodzaje działalności gospodarczej.
Ponadto, sam termin "produkcja" oznacza zorganizowaną działalność mającą na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury; ewentualnie to, co zostało wytworzone (sjp.pwn.pl). Obejmuje zatem również działalność rzemieślniczą polegającą na wykonywaniu przedmiotów. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że zapis planu miejscowego mówiący o "nowych lokalizacjach przemysłowych, rzemieślniczych" nie dotyczył inwestycji produkcyjnych. Użycie dwóch przymiotników po przecinku nie oznacza, że prawodawca miejscowy miał na celu doprecyzowanie, że chodzi o bliżej nieokreśloną kategorię "obiektów przemysłowych o charakterystyce rzemieślniczej", szczególnie w kontekście zapisu o "dyslokowaniu zakładów przemysłowych z terenu miasta". Użycie w zdaniu przecinka oznacza wyliczenie i wskazuje na dopuszczenie lokalizacji zarówno obiektów przemysłowych, jak i rzemieślniczych. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, w ślad za organem, że planowana inwestycja produkcyjna ma być lokalizowana na terenie, który był przeznaczony na taki cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w niniejszej sprawie warunek "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp był wyłączony, a zarzuty podniesione w pkt 1-3 skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.