Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 871/05 oddalił skargę H. I. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że H. I. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w związku z pobytem w obozie hitlerowskim w Ż.. Strona powoływała się na art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - zwaną dalej również ustawą. Na potwierdzenie pobytu we wskazanym obozie strona przedłożyła zeznania świadka – J. S.. Organ w decyzji odmownej z dnia [...] stwierdził, że zeznania świadka nie są wiarygodne, a z pisma Muzeum [...] w Ż. z dnia [...] wynika, że w ewidencji więźniów obozu nie figurują nazwiska rodziny C. (nazwisko rodowe strony).
H. I. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedkładając oświadczenie kolejnego świadka J. K., potwierdzające jej pobyt w obozie w Ż..
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zainteresowana nie przedstawiła dostatecznych dowodów potwierdzających represje, o których mowa w art. 4 ust. 1 pakt 2 lit. b ustawy. Z pisma Archiwum Państwowego w P. wynika, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono informacji na temat wysiedlenia wsi P. i nazwiska rodziny wnioskodawczyni. Podobnie Instytut Pamięci Narodowej w P. pismem z dnia [...] poinformował organ, iż zasoby archiwalne nie zawierają dokumentów pozwalających na potwierdzenie wysiedlenia wymienionej z tej miejscowości i pobytu strony w obozie. Ponadto ponownie zwrócono się do Muzeum [...] w Ż., które podało, że w ewidencji więźniów obozu nie figuruje nazwisko strony, ani jej rodziny.
Z materiału zgromadzonego przez organ wynika, że obóz pracy w Ż. funkcjonował od wiosny 1943 r. do stycznia 1945 i osadzano tam osoby w trybie tzw. aresztu ochronnego, osoby zatrzymywane w sprawach politycznych i osoby uchylające się do pracy, zbiegłych z pracy lub łamiących dyscyplinę pracy. H. I. nie zaliczała się do żadnej z powołanych kategorii więźniów, a w obozie nie osadzano tzw. przesiedleńców.
Zdaniem organu oświadczenia świadków są niewiarygodne, ponieważ zostali wysiedleni z innych niż strona miejscowości. W sytuacji ograniczonej możliwości przemieszczania się ludności wiejskiej przed i podczas okupacji oraz braku jakiejkolwiek wzmianki o znajomości tych osób ze stroną, jak również w związku z dużą liczbę więźniów w obozie, nie mogli oni zapamiętać ewentualnego pobytu w nim strony.
Co do oświadczenia J. K. organ wskazał, że zgodnie z nim w obozie rodzinę C. świadek "widziała /.../ przez opłotkowanie – drut".
Organ wskazał również na fakt, iż J. S. twierdziła, że została wywieziona tej samej nocy, tj. na początku czerwca 1944 r. i tym samym transportem co rodzina H. I.. Tymczasem w aktach kombatanckich świadka znajduje się jej oświadczenie, że została wywieziona w nocy z [...] na [...] maja 1944 r.
W zakresie oceny wiarygodności oświadczeń świadków organ uwzględnił tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/BK 636/04, zgodnie z którą dowody z zeznań świadków dotyczące zdarzeń sprzed około 60-ciu lat mają ograniczoną wartość dowodową zarówno ze względu na znaczny upływ czasu, subiektywizm świadków, a często i zamiar pomocy w uzyskaniu świadczeń związanych ze statusem kombatanta.
Na marginesie sprawy organ podał, iż J. S. otrzymała uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie w Ż. w okresie od maja do lipca 1944 r. w oparciu o oświadczenie J. B. i dokumenty związane z wykonywaniem pracy przymusowej w J. G..
W skardze do sądu administracyjnego H. I. powtórzyła okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie może przyznać uprawnień kombatanckich, jeżeli nie zostaną potwierdzone fakty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy, a złożony przez stronę wniosek udokumentowany. Przy czym, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ zobligowany jest oceniać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ wnikliwie przeanalizował oświadczenia świadków, konfrontując ich treść z zaświadczeniami archiwalnymi, informacjami podawanymi przez samą skarżącą oraz z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dokumentami, zaś ocena materiału dowodowego została dokonana stosownie do wymogu określonego w art. 80 k.p.a. Ustalenia organu są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zdaniem Sądu na rozstrzygnięciu organu zaważył nie tyle brak stosownych dokumentów archiwalnych i zrozumiała po tylu latach od zdarzeń niedokładna pamięć świadków, lecz rozbieżność między treścią zachowanych dokumentów zgromadzonych w sprawie a okolicznościami podawanymi przez świadków i przez samą skarżącą. Rozbieżności te uzasadniają wyrażoną w decyzji opinię, że strona nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających jej uwięzienie w obozie hitlerowskim w Ż..
H. I., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 lit. b ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będącymi ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, poprzez nie uznanie, iż organ wydający decyzje w sprawie naruszył zasady wynikające z art. 77 i 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie rozumie dlaczego jej odmówiono uprawnień kombatanckich, podczas gdy na podstawie podobnych oświadczeń złożonych przez innych świadków organ uznał, iż rodzina B., w tym J. S., otrzymała uprawnienia kombatanckie.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca przedłożyła wszelkie możliwe dokumenty, które potwierdzają jej pobyt w obozie karno-śledczym w Ż..
Z informacji uzyskanych od kustosza Muzeum [...] w Ż. wynika, że posiadana lista więźniów, na której nie ma ówczesnego nazwiska skarżącej, obejmuje okres od [...] czerwca 1944 r. do [...] stycznia 1945 r. Ponieważ jej rodzina przyjechała do obozu w nocy z dnia [...] maja na [...] czerwca 1944 r., fakt ten nie został jeszcze odnotowany. Ponadto możliwe jest, że dokumentacja w tym zakresie zaginęła podczas pożaru w obozie wiosną 1945 r.
Świadek J. S. przebywała wraz z rodziną skarżącej w punkcie zbornym w W., skąd przewieziono ich do centrum P. i dalej do obozu w Ż..
Skarżąca podniosła, że fakt przebywania w obozie został potwierdzony zeznaniami J. S.; oświadczeniami D.S., J. K. i sołtysa wsi P.. Dalej zaznaczyła, że J. S. otrzymała świadczenia kombatanckie w związku z pobytem w obozie w Ż., a zatem organ nie mógł podważać wiarygodności oświadczeń tego świadka poprzez kwestionowanie jej pobytu w obozie.
Wskazane naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 77 i 80 k.p.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji wydanych w sprawie, czego Sąd pierwszej instancji jednak nie uczynił. Zamiast tego w sposób bezkrytyczny przyjął argumentację Kierownika Urzędu do Sprawa Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarżąca wytknęła nadto Sądowi, że w sposób błędny podaje miejscowość, z której została wysiedlona. Prawidłowa nazwa tej miejscowości to P., a nie P..
Na zakończenie skarżąca powtórzyła twierdzenia podnoszone w postępowaniu administracyjnym, że po ponad miesięcznym pobycie w obozie w Ż. została przetransportowana wraz z rodziną B. do miejscowości H., tj. J. G.. Na tę okoliczność przedłożona została kserokopia dokumentu "arbeitskarte" wystawionego na nazwisko S. C. z datą [...] lipca 1944 r. Logiczne jest, że transport rodziny skarżącej z P. do J. G. nie trwał ponad miesiąc czasu. W tym okresie jej rodzina przebywała we wskazanym obozie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ze względu na przyjęty model orzekania przez NSA ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz między innymi wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej, uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazać dodatkowo, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej rygoryzm formalny w stosunku do tej skargi służyć ma ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Z drugiej jednak strony granice tego rygoryzmu wyznaczają standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odnoszące się również do postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Obejmują one realny dostęp do środka odwoławczego (skargi kasacyjnej), rozumiany zarówno jako prawo do wniesienia takiej skargi, jak i prawo do merytorycznego jej rozpatrzenia. Ten cel w postaci doprowadzenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do realnej kontroli orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji może być utrudniony przez daleko idące wymagania formalne i treściowe co do skargi kasacyjnej.
Dlatego też ustawodawca mając na względzie ochronę strony przed ryzykiem niewłaściwego, nieprecyzyjnego sformułowania zarzutów skargi, uniemożliwiającego jej rozpoznanie, wprowadził tzw. przymus adwokacko – radcowski. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona, z pewnymi wyjątkami, przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 – 3).
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie (sporządzona przez radcę prawnego) nie odpowiada w pełni wymaganiom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą przede wszystkim wskazania naruszonych przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który w sprawie nie mógł mieć zastosowania, gdyż dotyczy orzekania w sprawach, w których z przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach, nie może dojść do wzruszenia zaskarżonych decyzji i wówczas możliwe jest wyłącznie orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Jednakże z całej treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, iż autor skargi zarzuca naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, polegające na zaakceptowaniu błędnej i zbyt dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Wobec tego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, naruszenie prawa przez sąd administracyjny sprowadza się do tolerowania naruszeń prawa przez te organy. Zatem w rozpatrywanej sprawie można przyjąć, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ma dostatecznie określoną podstawę oraz granice, gdyż wymienia przepisy prawa, których naruszenie Sąd sanował.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż jest on zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do dokonania oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wobec tego to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy może zostać poddany ocenie. Sąd administracyjny kontroluje zaś to, czy proces polegający na zebraniu materiału i jego ocenie odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, może mieć natomiast istotny wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiego wyroku w celu rozważenia okoliczności budzących wątpliwości.
W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie wnikliwości dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego. Po pierwsze Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwestionuje przede wszystkim oświadczenie J. S. o pobycie skarżącej w obozie w Ż. w oparciu o dowolną, a nie swobodna ocenę materiału dowodowego. J. S. otrzymała uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w tym obozie w okresie od maja do lipca 1944 r. Zatem wobec niekwestionowanego faktu pobytu tego świadka w obozie w Ż. rzeczą organu było dokonanie rzetelnych ustaleń, czy i w jakich okolicznościach mogło dojść do spotkania skarżącej ze świadkiem. Wbrew twierdzeniom organu z oświadczenia J. S. nie wynika, aby tej samej nocy została wywieziona wraz z rodziną skarżącej. Z treści, znajdującego się na stronie 6 akt administracyjnych, oświadczenia J. S., wynika, iż zwrot "tej samej nocy" odnosi się do części wypowiedzi dotyczącej wyrzucenia rodziny C. z gospodarstwa rolnego w P. i wywiezienia do obozu, a nie wywiezienia obu rodzin tej samej nocy z ich miejsc zamieszkania.
Poza tym treść oświadczenia nie zawiera szczegółowego opisu przebiegu zdarzeń. Wobec tego bez dokonania dodatkowych ustaleń odmowa uznania oświadczenia J. S. za wiarygodne została oparta na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Całkowicie dowolne są również rozważania organu dotyczące mobilności ludności wiejskiej przed wojną i w czasie okupacji. W sytuacji kiedy organ nie zadał sobie żadnego trudu, aby dokładnie wyjaśnić nasuwające się wątpliwości i tym samym poszerzyć materiał dowodowy, rozważania dotyczące mobilności ludności i ewentualnej możliwości spotkania się skarżącej ze świadkiem w obozie pozbawione są - jako dowolne - jakiejkolwiek wartości merytorycznej.
Wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozbieżności między treścią zachowanych dokumentów, a okolicznościami podawanymi przez świadków i samą skarżącą uzasadniają stanowisko Kierownika Urzędu, że strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających pobyt w obozie w Ż.. Treść zebranych przez organ dokumentów nie wyklucza, iż skarżąca mogła zostać przewieziona do obozu w Ż.. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił natomiast okoliczności, że mimo tego, iż obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z uwagi na upływ czasu oraz obiektywne trudności udokumentowania podawanych okoliczności organ jest zobligowany do współdziałania w ustaleniu stanu faktycznego.
Zatem należy stwierdzić, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sanowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia tych przepisów stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 lit. b) ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie zawiera w istocie uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącej nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu czy na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego polega na niewłaściwym zastosowaniu powołanego wyżej przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednakże kwestia ta nie ma większego znaczenia, gdyż ustalenie czy przepis art. 4 ust. 1 lit. b) cytowanej ustawy został prawidłowo zastosowany będzie możliwe dopiero po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który nie będzie budził wątpliwości.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.