Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2004/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Warszawie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu obniżenia dopuszczalnej wartości poziomu dźwięku.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawie z [...] kwietnia 2012 r. na mocy której organ ten nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [..] w Warszawie spowodowanie obniżenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dziennej, przenikającego do lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. S. w Warszawie, powstającego podczas ruszania i zatrzymywania się dźwigu osobowego na poszczególnych piętrach (winda obciążona jedną osobą dorosłą o wadze ok. 70 kg i bez obciążenia), w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, dalej jako: ustawa o PIS) i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej również jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w dniu 9 lutego 2012 r. w lokalu nr 1 przy ul. S. w Warszawie, w obecności właściciela mieszkania i przedstawiciela Państwowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej, przeprowadzono pomiar pomiarów natężenia hałasu, w wyniku czego stwierdzono przekroczenie wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dziennej podczas długich przejazdów windy (parter – V piętro bez obciążenia) oraz ruszania i zatrzymywania się dźwigu osobowego na poszczególnych piętrach z obciążeniem (winda obciążona jedną osobą o wadze ok. 70 kg) oraz ruszania i zatrzymywania się windy na poszczególnych piętrach bez obciążenia. Organy inspekcji sanitarnej stwierdziły, że przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku stanowi naruszenie wymogów zawartych w § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., co stanowiło następnie podstawę do podjęcia przez organy działań mających na celu wyeliminowania naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o PIS.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że dopuszczalne wartości poziomu dźwięku określone w Polskiej Normie wyrażone są w decybelach (dB) będących logarytmicznymi jednostkami miary, wobec czego w przypadku różnic w wartościach podanych w decybelach przyjmuje się, że różnice 3 dB w stosunku do wartości niższej oznacza ok. dwukrotny wzrost natężenia hałasu. Zatem przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku dla pory dziennej (40 dB) podczas pracy urządzenia dźwigu osobowego o 3,6 dB jest przekroczeniem znacznym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2012 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [..] podnosząc zarzut rażącego naruszenia § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zastosowanie tego przepisu do istniejącego, użytkowanego i zainstalowanego w budynku położonym przy ul. S. w Warszawie urządzenia – dźwigu osobowego. W ocenie strony skarżącej, przepis ten w związku z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. znajduje zastosowanie jedynie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wspólnoty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd stwierdził, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego określony przepisami ustawy o PIS obejmuje, między innymi, zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu, zaś uprawnienia organów inspekcji sanitarnej do wydania decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych wynikają wprost z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych następuje w drodze różnorodnych czynności podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, np. w związku z przeprowadzonymi kontrolami. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń kontrolnych przyjętych podczas kontroli dokonanej w dniu 9 lutego 2012 r. wynika, że w lokalu nr 1 nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniu przeznaczonym do przebywania ludzi określonego w Polskiej Normie PN-87/B-02151/02, generowanego przez windę osobową, której szyb znajduje się w sąsiedztwie lokalu mieszkalnego nr 1. W ocenie Sądu, art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Powołanie przez organ w podstawie rozstrzygnięcia § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie stanowi, zdaniem Sądu, o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż materialnoprawna podstawa decyzji została powołana przez organ prawidłowo. Z tych względów uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [..] w Warszawie oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [..] w Warszawie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez - oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 12.06.2012 r. oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych, arbitralnie przyjmując, iż budynek należący do Wspólnoty położony w Warszawie przy ul. S., którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, został wybudowany i oddany do użytku po dniu 16 grudnia 2002 r. a zatem po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ewentualnie, iż w budynku tym prowadzone są oraz w dniu wydania zaskarżonych decyzji były prace polegające na przebudowie urządzenia dźwigowego zainstalowanego w ww. budynku lub elementów budynku sąsiadujących z urządzeniem dźwigowym lub lokalem nr 1 położonym w budynku, oraz dokonały błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą Polskie Normy PN-87/B-02156 i PN-87/B02151/02 - w sytuacji gdy budynek przy ul. S. w Warszawie będący własnością Wspólnoty został wybudowany i oddany do użytku wraz z urządzeniem dźwigowym w roku 1959 i zarówno w chwili wydania zaskarżonych decyzji, jak i obecnie nie jest przedmiotem przebudowy, a Polskie Normy PN-87/B-02156 i PN-87/B02151102 nie istniały w dniu kiedy budynek przy ul. S. w Warszawie był budowany i oddawany do użytku - co doprowadziło do błędnego zastosowania zarówno przez organ I jak II instancji przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., które w przypadku poczynienia prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy nie znalazłyby w niniejszej sprawie zastosowania;
- - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez - oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej nie poczyniły wyczerpujących i kompletnych ustaleń co do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pominęły dokonanie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie daty wybudowania i oddania do użytku należącego do Wspólnoty budynku, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, ewentualnie nie dokonały ustaleń w przedmiocie prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z przebudową budynku przy ul. S. oraz nie dokonały ustaleń odnośnie do tego, jakie Polskie Normy dotyczące akustyki budowlanej znajdą w niniejszej sprawie zastosowanie - co doprowadziło do błędnego zastosowania zarówno przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.,
- - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez - oddalenie skargi na decyzję z [...] czerwca 2012 r. oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej nie poczyniły wyczerpujących i kompletnych ustaleń co do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pomijając dokonanie ustaleń w przedmiocie - czy i jakie konkretnie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały w niniejszej sprawie naruszone w związku z funkcjonowaniem urządzenia dźwigowego zainstalowanego w budynku przy ul. S. w Warszawie oraz czy ewentualne naruszenia mogą stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w tym właściciela lokalu nr 1, w szczególności wobec ustalenia, iż Polska Norma PN-87/B-02156 i PN-87/B02151/02 nie mogą znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania - co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania zarówno przez organ I jak II instancji prawa - przepisu z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS;
- - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c), art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora
Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia.2012 r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu swych decyzji jakie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności dotyczące daty wybudowania i oddania do użytku budynku przy ul. S. w Warszawie oraz jego ewentualnej przebudowy legły u podstaw zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie Polskich Norm PN-87/B-02156 i PN-87/B02151102 co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie w związku z funkcjonowaniem urządzenia dźwigowego zainstalowanego w budynku przy ul. S. w Warszawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, o którym mowa w art. 27 ust 1 ustawy o PIS i co wyklucza lub dalece utrudnia możliwość prawidłowej weryfikacji ww. rozstrzygnięć organów administracji I i II instancji w toku postępowania administracyjnego oraz sądowo administracyjnego wywołanego skargą lub skargą kasacyjną;
- - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej nie wskazały w swych decyzjach prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji gdy art. 27 ust. 1 ustawy o PIS nie może być samodzielną podstawą rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. nie znajdzie zastosowania, a Polskie Normy same w sobie nie są powszechnie obowiązującym prawem i mogą być stosowane zaledwie na zasadzie dobrowolności – co wyklucza instancyjną weryfikację rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia;
- - art. 145 § 1 ust. 2, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez - oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie oraz nie uwzględnienie wniosku skarżącej Wspólnoty o jednoczesne uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy organy Inspekcji Sanitarnej nie wskazały w swych decyzjach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji gdy art. 27 ust 1 ustawy o PIS nie może być samodzielną podstawą rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajdzie zastosowania, a Polskie Normy same w sobie nie są powszechnie obowiązującym prawem i mogą być stosowane zaledwie na zasadzie dobrowolności - co stanowi o wydaniu ww. decyzji bez podstawy prawnej i winno skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia przez Sąd, że "Powołanie przez organ w podstawie rozstrzygnięcia § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., nie stanowi w ocenie Sądu o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż materialnoprawna podstawa decyzji została powołana przez organ prawidłowo.".
W skardze kasacyjnej postawiono następnie zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:
- - art. 27 ust. 1 ustawy z o PIS, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż przedmiotowy przepis mógł stanowić samodzielną podstawę prawną kontrolowanych przez ten Sąd decyzji,
- - art. 4 ust. 1 ustawy o PIS, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jak wynika z treści normy, wymogi higieniczno-sanitarne, uchybienie których skutkować może wydaniem decyzji nakazującej ich usunięcie, wynikać muszą z przepisów prawa, przy czym takim przepisem nie jest przepis z art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy, który zawiera zaledwie ogólną delegację dla organów Inspekcji Sanitarnej do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień - co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem Sądu I Instancji oddalającym skargę Wspólnoty;
- - art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajdują w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w niniejszej sprawie zastosowania - co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż podstawą dla ustalenia uchybień wymogów higieniczno-sanitarnych, które legły u podstaw decyzji organów Inspekcji Sanitarnej I i II instancji są Polskie Normy PN-87/B-02156 i PN-87/B021'51102, podczas gdy jak wynika z naruszonych (niezastosowanych) przepisów Polskie Normy stosowane są na zasadzie dobrowolności chyba, że zostaną wprost wskazane w odrębnych przepisach prawa, które mają zastosowanie w sprawie;
- - § 2 ust. 1 oraz § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie - co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, a co za tym idzie, iż podstawą dla ustalenia uchybień wymogów higieniczno-sanitarnych, które legły u podstaw kontrolowanych decyzji organów Inspekcji Sanitarnej są Polskie Normy PN-87/B-02156 i PN-87/B02151102;
- - alternatywnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno ograny administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie oceniły, iż w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaskarżonemu wyrokowi – zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - § 96 ust. 1, § 323 ust. 2 pkt 2 oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie w ślad za organami Inspekcji Sanitarnej, iż wystarczającą podstawą prawną dla wydania decyzji w niniejszej sprawie jest art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy ten ostatni stanowi zaledwie ogólną dyrektywę kierowaną do właściwych organów odnośnie do projektowania i wykonywania budynków i urządzeń;
- - § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wystarczającą podstawą prawną dla wydania decyzji w niniejszej sprawie jest art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy ten ostatni stanowi zaledwie ogólną dyrektywę kierowaną do właściwych organów odnośnie projektowania i wykonywania budynków i urządzeń.
Wskazując na powyższe zarzuty na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w tym celem orzeczenia o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie, w przypadku uznania, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa powyżej, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi Wspólnoty poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż od początku postępowania organom znana była okoliczność, iż budynek został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia. Mając jednak na uwadze wzgląd na ochronę zdrowia osób narażonych na ponadnormatywny hałas organ uznał za zasadne wydanie przedmiotowej decyzji.
Nadto wskazano, iż we wszystkich wcześniejszych przepisach dotyczących warunków technicznych sprawy dopuszczalnych wartości hałasu były regulowane. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz.U. z 1999 nr 22 poz. 209), które wprowadzało normy do obowiązkowego stosowania, w związku z powyższym wszystkie budynki niezależnie od czasu powstania musiały spełniać normy przywołane w ww. rozporządzeniu (w tym normy hałasowe). Zapis § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz aktualny brak obowiązku stosowania polskich norm nie oznacza, że mieszkańcy starych budynków mogą być narażani na poziom hałasu mający negatywny wpływ na ich zdrowie oraz komfort przebywania w mieszkaniu, tylko dlatego, że zostały uchylone bądź zmienione akty prawne obowiązujące w tym zakresie. Podniesiono, że art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z póź. zm.), nakazuje użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w tym między innymi w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami. Ponadto art. 62 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego poddawanie kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu. Zdaniem organu przyjmując nawet, iż do budynku należącego do skarżącej nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to, jak słusznie wskazał Sąd, powołanie przez organ w podstawie rozstrzygnięcia § 323 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż materialnoprawna podstawa decyzji została powołana przez organ prawidłowo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zastosowania w rozpoznawanej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warto przypomnieć, że w świetle § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust.
2. Stosownie zaś do § 207 ust. 2, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W odniesieniu do powyżej regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 16 grudnia 2002 r. - § 332 rozporządzenia) w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, zastosowanie rozporządzenia ogranicza się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 327/09; z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2750/12, dostępne w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). W zakresie przepisów innych, niż dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego, przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie znajdują zastosowania do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie kwestie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego nie stanowiły przedmiotu postępowania, a ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, okoliczność, że należący do skarżącej wspólnoty budynek przy ul. S. w Warszawie wybudowany został po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie pozostaje sporna. Należy zauważyć, że tak z objętych sądową kontrolą decyzji administracyjnych, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zostały przyjęte w oparciu o założenie, że należący do skarżącej wspólnoty budynek został wybudowany i oddany do użytku po dniu wejścia w życie rozporządzenia z 16 grudnia 2002 r., tj. po 16 grudnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie potwierdził, że od początku postępowania organom znana była okoliczność, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia. Zasadność zastosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. organ uzasadnił koniecznością zapewnienia ochrony zdrowia osób narażonych na ponadnormatywny hałas. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnione przez skarżącą kasacyjnie faktem niezauważenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych, arbitralnie przyjmując, iż budynek należący do Wspólnoty położony w Warszawie przy ul. S. został wybudowany i oddany do użytku po dniu 16 grudnia 2002 r., a zatem po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jak również brakiem dokonania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie daty wybudowania i oddania do użytku budynku, którego dotyczy postępowanie.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zbyt daleko idące należy uznać twierdzenie strony skarżącej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Należy zauważyć, że odnosząc się do zarzutu naruszenia § 323 ust. 1 tego rozporządzenia Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż przywołanie ww. przepisu w podstawie rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie nie stanowi o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż materialnoprawna podstawa decyzji – tj. art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, na którym koncentrują się rozważania Sądu I instancji - została powołana przez organ prawidłowo. Wyrażona w ten wyjątkowo lakoniczny sposób przez WSA w Warszawie ocena postawionego w skardze zarzutu naruszenia § 323 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. pozwala jednakże przyjąć, że Sąd I instancji w istocie dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania, jednakże błędnie przyjął, że uchybienie tego rodzaju nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, uzasadniającej jej uchylenie, gdyż została podjęta w oparciu o prawidłowo zastosowany art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej jednakże nie podziela, wskazując ponadto, że do uwzględnienia skargi kasacyjnej doprowadził trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o PIS.
Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z obowiązkiem podejmowania przez te organy wszelkich działań w oparciu o wyraźnie określoną normę kompetencyjną (por. postanowienie siedmiu sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, po pierwsze - ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie, po drugie - zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej uznały się za właściwe rzeczowo do jej rozpoznania odwołując się do treści art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy odczytywać z uwzględnieniem treści przywołanego w podstawach kasacyjnych przepisu art.
4. ust. 1 ustawy o PIS, określającego zakres działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, w świetle którego do Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących, m.in.: higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach (pkt 1). Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIS zawiera ogólną normę kompetencyjną pozwalającą ustalić właściwość rzeczową dla podejmowania działań przez organy inspekcji sanitarnej w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. W świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 1 -10 ustawy o PIS, uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji przyjmującego, że "zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego określony przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmuje, między innymi, zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu". Nałożenie obowiązków w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisów takich, jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie stanowią przepisy zarządzenia, w tym przypadku zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowalne, urządzania i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19 poz. 231), wydanego na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z § 5 ww. zarządzenia, dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02. Norma ta przyjmuje, że dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A hałasu przenikającego do pomieszczenia od urządzeń w budynku i poza budynkiem wynosi w pomieszczeniach mieszkalnych w ciągu dnia 35 dB, a w ciągu nocy 25 dB. Zastosowanie przez organy inspekcji sanitarnej sankcji przewidzianej w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w oparciu o ustalenie, że doszło do przekroczenia powyższych wskaźników prowadzi do naruszenia art. 93 ust. 2 Konstytucji, gdyż podstawę prawną decyzji organu inspekcji sanitarnej stanowiłby przepis aktu prawnego, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i jako akt o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.), należało stwierdzić, że normowany w tej ustawie sposób ustanawiania Polskiej Normy: "normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu a ich stosowanie jest dobrowolne" wskazuje, że polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi chyba, że obowiązek ich stosowania wynika z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II OSK 675/13). Przywołanie Polskich Norm w zarządzeniu, jako akcie prawnym nie będącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków, m.in poprzez odwołania się do Polskich Norm dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku, określone zostały w § 96 oraz § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jednakże, w świetle wcześniej przyjętych ustaleń, rozporządzenie to nie ma zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że decyzja nakładająca obowiązek obniżenia dopuszczalnej wartości poziomu dźwięku w związku z przyjętym ustaleniem, że poziom hałasu oraz drgań przenikających z pomieszczeń technicznych, w których zainstalowane są urządzania emitujące hałasy lub drgania, do sąsiadujących z nimi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi przekracza wartości dopuszczalne, określone w Polskich Normach (§ 326 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w związku z treścią § 96 ust. 2 tego rozporządzenia), nie może zawierać zaleceń sformułowanych w sposób ogólny. Decyzja taka powinna spełniać określone kryteria jakościowe, tj. wskazywać na konkretne rozwiązania mające doprowadzić do wyciszenia pomieszczenia, przykładowo określać jakie elementy urządzenia bądź pomieszczania technicznego, w którym urządzenie to jest zainstalowane powinny być wymienione/wykonane w sposób uniemożliwiający przenoszenie niedopuszczalnego hałasu i drgań na elementy budynku i instalacje, bądź jakie rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe zapewnią ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń.
W tych okolicznościach należało stwierdzić, że w odniesieniu do kwestii hałasu wytwarzanego przez urządzenie wyposażenia technicznego budynku, jakim jest dźwig osobowy, jako czynnika szkodliwego dla zdrowia ludzkiego, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że w związku z samą treścią art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, może on być przedmiotem decyzji nakładającej obowiązek w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o PIS.
Dodatkowo należy podnieść, że w przypadku, gdy obiekt budowalny może zagrażać, m.in. życiu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, podstawę do ingerencji właściwych organów administracji publicznej przewiduje art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy – Prawo budowalne, przyznający właściwym organom kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organami właściwymi do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości są powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, działający w charakterze organu I instancji, oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mają kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków lub ich użytkowaniu.
Organy te nie są w stanie ustalić, wobec braku instrumentów prawnych, strony zobowiązanej do wykonania ewentualnej decyzji, nie mogą bowiem ustalić winnych nieprzestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sprawy te należą do organów nadzoru budowlanego, do których należy podejmowanie czynności zmierzających do przestrzegania obowiązku utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 430/07, dostępny w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). Kwestie techniczne związane z bezpiecznym użytkowaniem obiektu oraz oceną, czy obiekt ten znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, wykraczają poza kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej, zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez sąd kasacyjny zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej oby instancji, rozważenia wymaga przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawie kwestia jego właściwości.
Mając na uwadze, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, zaś skuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawie z [...] kwietnia 2012 r., jako wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m.st. Warszawie uwzględni ocenę prawną dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
O kosztach postępowania sądowego za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.