Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 378/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), t.j.:
- - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.) przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki budynki w chwili, kiedy powstaje nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oraz z uwagi na fakt pozytywnej opinii przyrodniczej dla przedmiotowego terenu i występowania w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i siedliskowej;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nieprawidłowo zbadał dopuszczalność egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu 10 stycznia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwie przyjmując, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 33 u.p.e.a.;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 i 8 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi pomimo wykazania przez skarżącego, że zachodziła okoliczność odroczenia terminu wykonania obowiązku oraz że zastosowana egzekucja w postaci rozbiórki była zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich oraz uchylenie prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 października 2017 r., II SA/Gd 378/17.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i zaakceptował wady postępowania, które miały miejsce przed organem administracji publicznej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 33 § 1 pkt 2 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniu organów obu instancji, skarżący spełnia przesłanki wskazane w art. 33 § 1 pkt 2 i 8 ustawy. Jest bowiem wysoce prawdopodobne, że nowy plan zagospodarowania terenu, który obejmuje działkę nr [...], ulegnie zmianie na korzyść skarżącego. Dokonanie rozbiórki obiektu przed zakończeniem w/w postępowania byłoby dla skarżącego bardzo krzywdzące i mogłoby przynieść dla niego przyszłościowo niepowetowaną stratę.
Odnosząc się zaś do stanu zdrowia skarżącego organy nieprawidłowo przyjęły, że rozbiórka obiektu mogłaby być zlecona komuś innemu. Skarżący nie dysponuje takimi środkami finansowymi, które umożliwiłyby mu np. podnajęcie profesjonalnej firmy, która dokonałaby takiej rozbiórki, dlatego sam podjął się prac związanych z rozbiórką. Ponadto, nie bez znaczenia jest także fakt, że od początku 2017 roku skarżący uzyskał status osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, co z kolei daje mu bardzo ograniczone możliwości zarobkowania.
W pismach procesowych z dnia 28 kwietnia 2020 r. oraz 14 grudnia 2020 r. skarżący podniósł, że w związku z wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że decyzja o rozbiórce wydana została w oparciu o przepisy planu już nieobowiązującego, w związku z czym zachodzą przesłanki wznowienia postępowania w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, te nowe okoliczności faktyczne powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z dnia 25 listopada 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji były postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których stanowi art. 33 u.p.e.a., wydane w związku z zarzutem, jaki skarżący wniósł w związku z doręczonym mu w dniu 25 stycznia 2017 r. tytułem wykonawczym nr [...]wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 10 stycznia 2017 r. w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...].
Z akt sprawy wynika, że pismem datowanym na dzień 12 marca 2012 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 3 lutego 2017 r., skarżący złożył zarzut do prowadzonej egzekucji administracyjnej wskazując, że wnosi o jej wstrzymanie z uwagi na chorobę, skutkującą półrocznym zwolnieniem oraz niepełnosprawnością określoną w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze stycznia 2017 r. Skarżący wskazał też, że dokonał częściowej rozbiórki, ale ze względu na stan zdrowia zmuszony był wstrzymać dalszą rozbiórkę. W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji skarżący wskazał, że zarzut opiera na przepisie art. 33 pkt 2 u.p.e.a., gdyż informacja o chorobie skarżącego powinna skutkować odroczeniem prowadzonej egzekucji.
Zgodnie z przywołanymi w podstawach kasacyjnych przepisami art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania objętych skargą postanowień organów egzekucyjnych), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu [...] (pkt 2) lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8).
W odniesieniu do wskazanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy, a także wskazanych przez stronę skarżącą podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjnego aprobuje wniosek Sądu I instancji sprowadzający się do przyjęcia, że organy prawidłowo uznały, iż żadna z powołanych przez skarżącego w piśmie z 12 marca 2012 r. okoliczności nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, a szczególności brak w tej sprawie podstaw do uznania, że doszło do odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności egzekwowanego obowiązku z innego powodu. Zacytowany powyżej przepis art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. obejmuje sytuacje, w których obowiązek, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne w ogóle nie istniał (np. uległ przedawnieniu) albo wystąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu, np. egzekwowano obowiązki wynikające z decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności (zob. R. Hauser i Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz pod red.
R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2018, s. 257). Przypadki takie na gruncie tej sprawy nie zaistniały. W szczególności nie można mówić tu o braku wymagalności obowiązku z innego powodu – dokonania częściowej rozbiórki, skoro, jak trafnie podniósł Sąd I instancji, nakaz rozbiórki dotyczy jednego obiektu budowlanego wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, a zatem obowiązku niepodzielnego, który aby można mówić o jego wykonaniu musi być wykonany w całości.
Skarżący nieprawidłowo rozumie też ustanowioną przepisem art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesłankę czasowej niedopuszczalności egzekucji - odroczenie terminu wykonania obowiązku. Zarzut dotyczący odroczenia terminu wykonania obowiązku ma charakter merytoryczny. Uprawnienie organu do wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku musi wynikać z przepisu prawa (np. odroczenie płatności podatku). Jeśli jednak w decyzji nie określono terminu wykonania obowiązku, to powinien on być spełniony przez zobowiązanego bez zbędnej zwłoki (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 201), po tym, jak obowiązek ten stał się wymagalny (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2020, s. 409-410).
W przedmiotowej sprawie z decyzji rozbiórkowych wynika, że nie określono w nich terminu wykonania rozbiórki w związku z czym przyjąć należy, że wykonanie obowiązku aktualizowało się wtedy, gdy obowiązek ten stał się wymagalny. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu administracyjnego (C. Kulesza, op. cit. s. 410). Obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, a więc w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej od chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie - od momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego (art. 16 i art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Dopóki decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie zmieniona wywołuje ona pełne skutki prawne.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nałożony na skarżącego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] lipca 2013 r. obowiązek rozbiórki nie był ani uchylony, ani zmieniony i nie zachodziły żadne inne okoliczności wpływające na jego wykonalność. Należy podkreślić, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest środkiem ochrony przed prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdyby termin realizacji nakazu obowiązku został w innym postępowaniu odroczony, a nie jest sam w sobie środkiem służącym odroczeniu wykonania obowiązku (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 października 2020 r., II SA/Go 192/20), a tak zdaje się postrzegać go skarżący, o czym sąd kasacyjny wnosi z treści jego pism z 12 marca 2012 r. oraz 18 marca 2017 r. (zażalenie – k. 106 akt adm.). W tych warunkach zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. okazał się niezasadny.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W piśmiennictwie wskazuje się jednak, że judykatura akceptuje stanowisko, iż przy rozpatrywaniu zarzutów, o których stanowi art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ niekiedy będzie "zmuszony" do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązań, chociaż przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zabrania organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności zobowiązań (wyroki NSA z 27 czerwca 1997 r. I SA/Wr 645/96; 23 kwietnia 1997 r., III SA 893/95; z 21 stycznia 2015 r. II FSK 3120/13). Na gruncie tej sprawy przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie został naruszony jednakże z tego oczywistego względu, że nie wystąpiła, jak wskazano powyżej, przesłanka z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., której zaistnienie wiązałoby się z potrzebą rozważenia wymagalności obowiązku rozbiórki.
Wymagalność obowiązku rozbiórki w realiach tej sprawy jest bezsporna. Dodać należy, że jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna (tu: decyzja w przedmiocie rozbiórki), to zakwestionowanie jej prawidłowości stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, którą jednoznacznie rozstrzyga decyzja kończąca postępowanie rozpoznawcze - tu decyzja rozbiórkowa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II FSK 895/18). Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. okazał się zatem nieusprawiedliwioną podstawą kasacyjną, a wspierająca go argumentacja, zawarta także w pismach skarżącego z 28 kwietnia 2020 r. oraz 14 grudnia 2020 r. i kwestionująca zasadność decyzji rozbiórkowej w zmienionym obecnie stanie prawnym, wbrew stanowisku strony, nie ma żadnego wpływu na wynik tej sprawy.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. ("podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego"). Sąd I instancji w sposób uprawniony stwierdził, że w terminie uprawniającym stronę do skutecznego wniesienia zarzutów, wynikającym z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., skarżący nie wniósł jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podniesienie tego zarzutu dopiero w skardze było w związku z tym działaniem spóźnionym i prawnie nieskutecznym. Stanowisko, że zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu, w orzecznictwie sądowym uznać należy za ugruntowane (zob. np. wyroki NSA z: 26 lutego 2020 r., II OSK 873/18; 20 sierpnia 2020 r., II FSK 1188/18; 5 grudnia 2019 r., II OSK 1085/18).
Skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony zarzuca też naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki budynku. Przepis ten tymczasem nie miał zastosowania w tej sprawie, a podnoszenie opartego na nim zarzutu kasacyjnego jest wyrazem niezrozumienia przez autora skargi kasacyjnej czym jest instytucja "środka egzekucyjnego". Nie wchodząc w szczegóły, na gruncie tej sprawy wystarczające jest wyjaśnienie skarżącemu, że środki egzekucyjne stanowią formę przymusu państwowego, za pomocą których organy egzekucyjne wpływają na spełnienie ciążących na zobowiązanym obowiązków (tu: obowiązku rozbiórki) wynikających np. z decyzji administracyjnej (R. Hauser, Z. Leoński, op. cit. s. 27). Innymi słowy, potencjalny środek egzekucyjny w tej sprawie miałby służyć przymuszeniu skarżącego do dokonania rozbiórki. Środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (jakim jest obowiązek rozbiórki budynku) obejmują: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.).
Zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. wydaje się być zarzutem nieprzemyślanym, skoro w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał skarżącemu, że nakaz rozbiórki błędnie utożsamia ze środkiem egzekucyjnym.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.