Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 17 lutego 2001 r. skarżący O. T., bezpaństwowiec, były obywatel Ukrainy, zawarł związek małżeński z obywatelką polską E. O. z domu D. Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. skarżący uzyskał zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP i obecnie legitymuje się kartą pobytu wydaną przez właściwy organ. W dniu 21 października 2004 r. skarżący złożył oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającą przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego przez O. T. Organ wskazał, iż aczkolwiek wnioskodawca spełnił przesłanki z art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, odmowa przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego była uzasadniona ze względu na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny.
Ze stanowiskiem takim zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał, iż skarżący wielokrotnie dopuszczał się naruszenia obowiązującego prawa, co ustalono w oparciu o zabrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, obejmujący m.in.:
- - wyrok Sądu Rejonowego w L., VII Wydział Grodzki z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], który został utrzymany w mocy Wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt [...];
- - wyrok Sądu Rejonowego w L., II Wydział Karny z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt [...], który został utrzymany w mocy Wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt [...].
Sąd wskazał ponadto, iż dokumenty przedstawione przez O. T., które miałyby świadczyć o jego polskim pochodzeniu, budzą szereg wątpliwości i noszą ślady poprawek. Skarżący posługiwał się również nieważnymi paszportami. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazane powyżej dokumenty nie mają wpływu na treść wydanej przez organ decyzji, jednakże wpływają na ocenę postępowania skarżącego, który wprowadzając w błąd urzędy konsularne chciał uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcia.
Oceniając prawidłowość zastosowania do ustalonego stanu faktycznego normy zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie przez osobę zainteresowaną warunków określonych w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy nie zobowiązuje organu administracji publicznej do uznania tej osoby za obywatela polskiego. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca dopuścił tylko możliwość uznania za obywatela polskiego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, to tym samym przewidział sytuacje, w których pomimo tego, że zainteresowana osoba będzie spełniała wszystkie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie, spotka się z odmową przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, w świetle którego decyzja podejmowana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, co wpływa także na zakres kontroli sądowoadministracyjnej takiego aktu. Uzasadniając oddalenie wniesionej skargi Sąd podkreślił, iż z uwagi na to, że skarżący naruszył obowiązujący w Polsce porządek prawny, decyzja odmawiająca przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa, podjęta w granicach uznania administracyjnego, jest zgodna z prawem.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego orzeczenia skarżący O. T. podniósł zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, poprzez uznanie, że spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 10 ust.1 powołanej ustawy nie stanowi przeszkody do odmowy przyjęcia przez organ administracji publicznej oświadczenia woli zainteresowanego nabyciem obywatelstwa polskiego;
- 2) naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- a) nie zebranie całego materiału dowodowego, pominięcie zebranych dowodów oraz brak wszechstronnego rozważenia przez organ administracji materiału dowodowego dotyczącego sytuacji rodzinnej, zawodowej, ekonomicznej, wykształcenia i posiadanych tytułów zawodowych, prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej i działalności społecznie użytecznej;
- b) przekroczenie granic uznania administracyjnego i granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie ich jednostronnej oceny, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń i wniosków, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. W szczególności skarżący zarzucił Sądowi, iż nie uwzględnił on faktu wielokrotnego uniewinnienia skarżącego, zaś odnosząc się do zebranego materiału dowodowego w postaci informacji o skazaniu skarżącego Sąd nie opisał rodzajów czynów, za które skarżący został prawomocnie skazany, jak i wysokości orzeczonych kar.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, iż art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w sposób wyczerpujący określa wszystkie wymagane przesłanki nabycia obywatelstwa w drodze uproszczonej naturalizacji. Dokonując wykładni tego przepisu, zdaniem strony, należy uwzględnić szczególny charakter tego unormowania, wprowadzonego przez ustawodawcę w celu ułatwienia uzyskania obywatelstwa polskiego przy spełnieniu wszystkich warunków przewidzianych w tym przepisie. Nie kwestionując uznaniowego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, skarżący stwierdził, iż nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym zakres sądowej kontroli w tego typu sprawach jest inaczej ukształtowany i zmierza do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji negatywnej, przekroczenia granic uznania i dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami.
Mając powyższe na uwadze strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1279/05 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie dotyczącej odmowy przyjęcia oświadczenia cudzoziemca o woli nabycia obywatelstwa polskiego w stanie faktycznym i prawnym podobnym do zaistniałego w niniejszej sprawie. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, iż ocenę prawną wyrażoną w wyżej wymienionym wyroku można odnieść bezpośrednio do sprawy ze skargi O. T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Sąd I instancji przyjął bowiem, że decyzja w przedmiocie przyjęcia oświadczenia cudzoziemca o woli nabycia obywatelstwa polskiego ma charakter uznaniowy, a wobec tego właściwy organ administracji publicznej może odmówić przyjęcia takiego oświadczenia ze względu na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny, uzasadniając to tym, że sposób zachowania cudzoziemca koliduje z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym.
Nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca pozostającego w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie następuje w tzw. uproszczonym postępowaniu w stosunku do nadania obywatelstwa polskiego. Nie oznacza to jednak, że nabycie obywatelstwa polskiego w drodze złożenia oświadczenia woli przez cudzoziemca i przyjęcia tego oświadczenia przez właściwy organ ma charakter wyjątkowy, szczególny, a wobec tego przyjęcie tego oświadczenia przez organ należy do uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne w tego typu postępowaniu dotyczy sytuacji przewidzianej w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, tj. ma miejsce wówczas, gdy organ uzależnia przyjęcie oświadczenia cudzoziemca od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Uzależnienie przyjęcia oświadczenia cudzoziemca od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego należy do oceny organu w ramach uznania administracyjnego i wymaga uzasadnienia w tym zakresie.
Jeżeli natomiast organ nie uzależnia przyjęcia oświadczenia od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego, to pozostałe przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca, który pozostaje w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, są określone w art. 10 ust. 1 i ust. 1a ustawy o obywatelstwie polskim w taki sposób, iż organ nie może odmówić przyjęcia oświadczenia cudzoziemca w razie spełnienia ustawowych warunków, powołując się na przyczyny nie wymienione w tym przepisie. W tym zakresie decyzja o przyjęciu oświadczenia ma charakter związany. Regulacja z art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wyraźnie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o określonej treści po spełnieniu ściśle określonych przez ustawę przesłanek – nie może więc budzić wątpliwości, że decyzja o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy nosi znamiona decyzji związanej.
Warto zauważyć, że geneza wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji uproszczonej naturalizacji związana jest z Konwencją o obywatelstwie kobiet zamężnych (Dz. U. z 1959 r., Nr 56, poz. 334), która została otwarta do podpisu w Nowym Jorku dnia 20 lutego 1957 r. Konwencja ta, powoływana w decyzji organu odwoławczego, dopuszcza wprawdzie możliwość wprowadzenia przez państwa – strony tej Konwencji, odmowy nabycia obywatelstwa w drodze specjalnej uproszczonej procedury naturalizacyjnej ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwowego i porządku publicznego (art. 3 ust. 1 Konwencji), ale możliwość zastosowania przesłanki ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga przyjęcia w ustawodawstwie krajowym takiego rozwiązania i nie może być wyprowadzone praktyką organów administracji publicznej. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jako przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca przyjmuje zaś: 1) pozostawanie przez co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie i 2) posiadanie przez cudzoziemca zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP oraz 3) złożenie oświadczenia woli, w terminie określonym w art. 10 ust. 1a ustawy.
Natomiast w innej sprawie i w innym postępowaniu odmawia się udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się w Polsce, jeżeli wymagają tego względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach – t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694). Przesłanka ta nie może być więc podstawą decyzji w sprawie o przyjęciu oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego, tym bardziej, że zezwolenie na osiedlenie się może być cofnięte, jeżeli wymagają tego względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. art. 68 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy). Oznacza to, że nie można odmówić przyjęcia oświadczenia woli cudzoziemca o nabyciu obywatelstwa polskiego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim ze względu na ochronę bezpieczeństwa publicznego i porządku prawnego, jeżeli cudzoziemiec ma zezwolenie na osiedlenie się w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na to, że nie mają one znaczenia dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, iż skarżący spełnił przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o obywatelstwie polskim, zaś z przyczyn wskazanych powyżej, wobec zanegowania poglądu o uznaniowym charakterze decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, ustalenie okoliczności, o których mowa w skardze kasacyjnej jest nieprzydatne dla sprawy zawisłej przed Sądem. Przyjęte przez organy, niekwestionowane przez Sąd I instancji oraz stronę ustalenia dotyczące posiadania przez skarżącego zezwolenia na osiedlenie się, pozostawania przez 3 lata w związku małżeńskim z obywatelską polską oraz złożenia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego w terminie wskazanym w ustawie, stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając skargę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców narusza art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego ze względu na ochronę bezpieczeństwa publicznego i porządku prawnego.
Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, po uchyleniu zaskarżonego wyroku, również skargi, zobowiązywało Sąd do rozstrzygnięcia nie tylko o kosztach postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale i o kosztach postępowania przed Sądem I instancji (art. 200 w zw. z art. 188 i art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
O zwrocie kosztów zastępstwa prawnego, wykonanego w ramach prawa pomocy, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.