Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 42/18 oddalił skargę N. Z. i Z. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W skardze z dnia [...] sierpnia 2018 r. na bezczynność ŚWINB oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania skarżący wnieśli jednocześnie o przyznanie im - od Wojewody Śląskiego i ŚWINB sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
Sąd wskazał, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. S. (ówczesnego właściciela działki nr [...]) od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1994 r., które pozostało do rozpoznania w związku z uchyleniem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2657/94, wydanej po rozpoznaniu tego odwołania decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] sierpnia 1994 r. W postępowaniu tym skarżący mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) jako współwłaściciele działek sąsiednich nr [...] i [...], w zbliżeniu do których została zrealizowana w 1993 r. na działce nr [...] dobudowa pomieszczeń gospodarczych przy istniejącym tam wówczas zakładzie wędliniarskim.
Działki te kupili w maju 2016 r. Z nabyciem tym wiąże się zatem następstwo singularne, a nie pod tytułem ogólnym. Jak wyjaśnił Sąd, tylko przy następstwie pod tytułem ogólnym można by rozważać ich wejście w ogólną sytuację prawną ich poprzedników, w tym i uprawnienia procesowe. W zakresie uprawnień procesowych wynikających z wniesionego od w/w decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 1994 r. odwołania, w odniesieniu do możliwości naruszenia ich interesu prawnego o jakim mowa w art. 50 p.p.s.a., nie mogą się zatem powoływać, zdaniem Sądu, na istniejącą niewątpliwie bezczynność i przewlekłość postępowania w okresie kiedy przymiot strony w trwającym wówczas postępowaniu im nie przysługiwał.
Sąd podniósł, że nie da się wykluczyć, iż z różnych względów poprzedni właściciele działek sąsiednich mogli w ogóle nie być zainteresowani zakończeniem trwającego już wówczas postępowania legalizacyjnego, w tym przez orzeczenie rozbiórki zrealizowanej bez pozwolenia dobudowy, zwłaszcza gdy "jak zdaje się wynikać" ze szczątkowych akt administracyjnych prowadzonego wówczas postępowania oraz wyroku NSA sygn. akt SA/Ka 2657/94, to nie z ich inicjatywy postępowanie zostało wszczęte i gdy J. D. – ówczesny właściciel działek nr [...] i [...], uzyskał zgodę ówczesnego właściciela działki [...] na usytuowanie swojego budynku w zbliżeniu do działki sąsiedniej (odpisy z ksiąg wieczystych i pismo z [...] września 1993 r.).
Sąd podał, że gdyby nawet przyjąć w tym przedmiocie inne zapatrywanie, to należałoby uwzględnić, że skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego obowiązuje dopiero od 11 kwietnia 2011 r., a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Okres przed tą datą nie mógł być zatem na użytek niniejszego postępowania w odniesieniu do przewlekłości brany pod uwagę. W konsekwencji na użytek tego postępowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości nie może być, zdaniem Sądu, mowy o okresie 25 czy też nawet 22 lat, czego domagają się skarżący. Objęta skargą bezczynność i przewlekłość może być oceniania w odniesieniu do naruszenia interesu skarżących od dnia złożenia przez nich ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. (sprecyzowanego przez ich pełnomocnika w dniu [...] maja 2018 r.), które wpłynęło do ŚWINB w dniu [...] kwietnia 2018 r., przy piśmie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dopiero bowiem od tej daty można przyjąć, że ewentualna istniejąca w dalszym okresie bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 1994 r. dotyczy interesu skarżących i może ten interes naruszać.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd przyjął, że dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. ŚWINB powziął miarodajną wiadomość o ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r., którą umorzono postępowanie legalizacyjne w sprawie wykonanej w 1993 r. dobudowy do budynku na działce nr [...], wszczęte z urzędu na skutek wniosku skarżących z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do PINB), jako prowadzone w tożsamej sprawie, która nie została zakończona po wyroku NSA z dnia 12 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2657/94. Zatem w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących od tej daty, zdaniem Sądu, powinna być oceniana działalność tego organu w zakresie sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania. Przyjmując, że w chwili wniesienia skargi bezczynność ŚWINB już nie istniała (wobec wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 2018 r.), skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uznał, że w postępowaniu organ nie dopuścił się ani bezczynności ani przewlekłości postępowania i zgodził się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, że po powzięciu przekonania, iż w sprawie pozostaje do rozpoznania odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1994 r., co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2018 r., organ ten podjął nacechowane należytą starannością terminowe czynności i działania niezbędne do rozpoznania tego odwołania, które zostały szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę.
Przede wszystkim starał się uzyskać akta spraw prowadzonych w 1994 r. przez organy obu instancji oraz w postępowaniu odwoławczym po wydaniu w dniu 12 lutego 1996 r. przez NSA wyroku sygn. akt SA/Ka 2657/94. Niezbędne było też ustalenie czy następca ówczesnego odwołującego się podtrzymuje odwołanie. Wbrew stanowisku skarżących, w ocenie Sądu, bez naruszenia art. 6, art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. ŚWINB nie mógł rozpoznać odwołania od decyzji organu I instancji bez wcześniejszego podjęcia starań o uzyskanie w/w akt, celem zapoznania się chociażby z treścią odwołania i decyzją nim objętą oraz uzyskania stanowiska aktualnego właściciela objętej postępowaniem legalizacyjnym działki co do podtrzymania odwołania wniesionego w 1994 r., w sytuacji gdy wnoszący to odwołanie od 2000 r. już nie żył.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli N. Z. i Z. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany wyroku poprzez orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB oraz bezczynność tego organu miały miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania sumy pieniężnej zgodnie z pkt II skargi z dnia [...] sierpnia 2018 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, iż w chwili wniesienia skargi, przewlekłość postępowania oraz bezczynność ŚWINB już nie istniała wobec wydania w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzji, podczas gdy zważywszy, iż skarga została wniesiona w dniu [...] sierpnia 2018 r., zaś decyzja ŚWINB datowana na dzień [...] sierpnia 2018 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] września 2018 r. - ŚWINB pozostawał w oczywistej zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 35 § 3 in. fine kpa.), a zatem oczywiście błędnym było oddalenie skargi, gdyż prawidłowo Sąd winien ustalić stosownie do treści art. 149 § 1 i 1a) p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność ŚWINB miały miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez:
- a) wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na zaniechaniu uwzględnienia bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przewlekłości postępowania oraz bezczynności, a także zaniechaniu przy dokonaniu oceny czy doszło do przewlekłości i bezczynności w niniejszej sprawie, uwzględnienia całości czasu trwania postępowania, a więc czasu od jego wszczęcia w 1993 r.,
- b) niewyjaśnienie (pominięcie) w uzasadnieniu wyroku podstawy i przyczyn nierozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżących w zakresie bezczynności Wojewody Śląskiego;
- II. przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:
- a) przyjęciu, że domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania skarżący powinni wykazać, że w ich następstwie doszło do naruszenia ich interesu prawnego, w sytuacji, gdy przepis art. 50 § 1 p.p.s.a takiego wymogu nie formułuje, zaś wystarczającą legitymacją do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest jedynie istnienie interesu prawnego, który skarżący bez wątpienia posiadają w znaczeniu art. 28 kpa,
- b) uznaniu, że nabycie przez skarżących nieruchomości w dniu [...] maja 2016 r. nie uprawnia ich do powoływania się na istniejącą niewątpliwie bezczynność organu i przewlekłość postępowania w okresie od marca 1996 r. do dnia [...] maja 2016 r., tj. w okresie, kiedy przymiot strony w postępowaniu im nie przysługiwał, w sytuacji, gdy należy uznać, iż bezczynność organu administracji i przewlekłość postępowania (w tym przypadku radykalnie rażąca) jest w każdym przypadku na tyle doniosłym naruszeniem nie tylko przepisu art. 35 k.p.a., ale przede wszystkim art. 2 i 7 Konstytucji RP, a więc rudymentarnych reguł rządzących sferą publiczną, iż wymaga zdecydowanego wytyku i krytyki przez każdego, niezależnie od tego, czy czyniący wytyk posiada interes prawny, a zwłaszcza od tego, czy ten interes został naruszony, zaś wytyk taki winien być uwzględniony z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a,
- 2) art. 35 § 1, art. 36 i art. 37 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ŚWINB nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, mimo:
- a) trwającej od dnia [...] stycznia 1999 r., tj. przejęcia przez ŚWINB wyłącznego obowiązku wydania decyzji po wyroku NSA z dnia 12 lutego 1996 r. w sprawie o sygn. akt sygn. akt SA/Ka 2657/94, obiektywnej i bezspornej bezczynności ŚWINB,
- b) uznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt [...], iż ŚWINB pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy od dnia [...] sierpnia 2017 r., czyli, iż ŚWINB dopuścił się rażącej bezczynności,
- c) wyznaczenia przez ŚWINB pismem z dnia [...] lipca 2018 r. terminu załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2018 r. i wydania decyzji nr [...] dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. bez powiadomienia skarżących o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie zarzucana bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy braku rozpoznania odwołania wniesionego przez J. S. (ówczesnego właściciela działki nr [...]) od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1994 r., które pozostawało do rozpoznania w związku z uchyleniem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2657/94, decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] sierpnia 1994 r., wydanej po rozpoznaniu tego odwołania.
Zauważyć wypada, że w chwili eliminacji decyzji organu II instancji organem właściwym do rozpoznania wskazanego wyżej odwołania był Wojewoda Bielski, a nie ŚWINB. Choćby tylko z tego powodu nie można uznać, że ŚWINB był bezczynny od 1996 r., skoro wówczas nie był właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Nie można też przypisać mu bezczynności ani przewlekłości postępowania od razu po przejęciu kompetencji do rozpoznania odwołania, skoro uprzednio właściwy organ nie przekazał mu tej sprawy.
Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, skarżący działki sąsiadujące z działką, na której samowolnie zrealizowano w 1993 r. dobudowę pomieszczeń gospodarczych przy istniejącym tam wówczas zakładzie wędliniarskim kupili w maju 2016 r., czego konsekwencją jest następstwo singularne, a nie pod tytułem ogólnym. Tylko zaś przy następstwie pod tytułem ogólnym można byłoby rozważać ich wejście w ogólną sytuację prawną ich poprzedników. Sąd I instancji trafnie też podkreślił, że skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. i okres przed tą datą nie mógł być w odniesieniu do przewlekłości brany pod uwagę.
W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że działalność ŚWINB w zakresie sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania powinna być oceniana od chwili, gdy ŚWINB powziął miarodajną wiadomość o ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r., którą umorzono postępowanie legalizacyjne w sprawie wykonanej w 1993 r. dobudowy do budynku na działce nr [...], wszczęte z urzędu na skutek wniosku skarżących z dnia [...] października 2016 r., jako prowadzone w tożsamej sprawie, która nie została zakończona po wyroku NSA z dnia 12 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2657/94, tj. od 30 kwietnia 2018 r. W tym dniu ŚWINB uzyskał jednoznaczną wiadomość, iż w sprawie pozostaje do rozpoznania odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1994 r. i że jest on właściwy do jego rozpoznania. Jak już wyżej wskazano, nie można przypisać ŚWINB bezczynności, bądź przewlekłości postępowania w czasie, gdy organ ten nie wiedział o konieczności rozpoznania odwołania od decyzji, która zapadła wiele lat wcześniej, gdy inny organ był właściwy do jego rozpoznania.
W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że od 30 kwietnia 2018 r. ŚWINB podjął nacechowane należytą starannością terminowe czynności i działania niezbędne do rozpoznania tego odwołania. Przede wszystkim starał się uzyskać akta spraw prowadzonych w 1994 r. przez organy obu instancji oraz w postępowaniu odwoławczym po wydaniu w dniu 12 lutego 1996 r. przez NSA wyroku sygn. akt SA/Ka 2657/94. Niezbędne było też ustalenie czy następca ówczesnego odwołującego się podtrzymuje odwołanie. Podzielić zatem należy ocenę Sądu Wojewódzkiego, że bez naruszenia art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. ŚWINB nie mógł wcześniej rozpoznać odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż konieczne było podjęcie starań o uzyskanie niezbędnych do rozpatrzenia odwołania akt, celem zapoznania się w szczególności z treścią odwołania i decyzją nim objętą oraz uzyskania stanowiska aktualnego właściciela objętej postępowaniem legalizacyjnym działki co do podtrzymania odwołania wniesionego w 1994 r., skoro wnoszący to odwołanie od 2000 r. nie żył.
W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1, art. 36 i art. 37 § 1 k.p.a. nie są zasadne, a wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.
Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej.
Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie przez Sąd oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia argumentów.
W konsekwencji, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i ją oddalił.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.