Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 1701/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. R. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania
- I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania M. M. R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...];
- II. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego;
- III. stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- IV. oddalił skargę w pozostałej części;
- V. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. M. R. S. kwotę 357,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 5 lipca 2018 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie M. M. R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], udzielającej ww. obywatelowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 29 maja 2019 r. W dniu 4 lipca 2019 r. M. M. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wystąpił o: stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; zobowiązanie go do zmiany decyzji organu I instancji przez udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 29 maja 2021 r. w ciągu tygodnia od uprawomocnienia się wyroku w tej sprawie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.657,00 zł; zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając częściowo skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III wyroku). Znaczny, wciąż rosnący napływ spraw tego rodzaju nie może bowiem - w okolicznościach niniejszej sprawy - usprawiedliwiać prowadzenia postępowania odwoławczego przez przeszło 12 miesięcy, w dodatku gdy przez długi okres nie były podejmowane żadne czynności w sprawie. Nie było podstaw do zobowiązywania organu odwoławczego, by wydał żądany akt, ponieważ w dniu 23 sierpnia 2019 r. wydał decyzję reformatoryjną, rozstrzygającą po myśli strony. Z tego względu Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie sądowe (pkt I wyroku).
Sąd pierwszej instancji uznał za nieprzekonującą argumentację skargi, mającą przemawiać za zasadnością przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej. W tym zakresie Sąd w całości podzielił argumentację organu, sformułowaną w odpowiedzi na skargę. Wskazano tam, że cudzoziemiec w trakcie oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wykonywał pracę na rzecz tego samego podmiotu, który figurował w zał. nr 1, jako jego pracodawca. Z żadnych dokumentów nie wynika też, by posiadał samochód i na skutek decyzji organu I instancji nie mógł zarejestrować nowego pojazdu. W tej więc części, a także co do postawionego pośrednio zarzutu przewlekłości - Sąd skargę oddalił (pkt IV wyroku).
W skardze kasacyjnej M. M. R. S. zarzucił powyższemu wyrokowi, zaskarżonemu w zakresie pkt. IV, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w tym nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł, na wypadek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku w trybie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie o bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien kierować się stanem faktycznym na dzień wniesienia skargi – w niniejszej sprawie na dzień 4 lipca 2019 r. W sytuacji gdy wydaje orzeczenie po wydaniu decyzji ostatecznej, powinien zbadać, czy postępowanie przed wydaniem tej decyzji było prowadzone w sposób przewlekły. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia wskazano na obowiązki organu wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 12 k.p.a. Podniesiono, że organ odwoławczy prowadził postępowanie opieszale i nieskutecznie, z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, co uzasadniało przyznanie sumy pieniężnej wskazanej w petitum skargi. Wzrost liczby spraw i braki kadrowe organu nie mogą usprawiedliwiać bezczynności w prowadzeniu postępowania.
Na koniec, autor skargi kasacyjnej wskazał, przywołując stosowne orzecznictwo, że suma pieniężna przyznawana skarżącemu powinna zrekompensować krzywdę, jaką strona poniosła w wyniku bezczynności, czy przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma również charakter dyscyplinujący, co nie nastąpi, gdyby organ miał zapłacić sumę symboliczną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował jedynie pkt IV zaskarżonego wyroku, w którym dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. statuującymi zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), zaufania do władzy publicznej, utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i 2), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 i 2), określającymi terminy załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 § 1-3), obowiązków organu po upływie terminu załatwienia sprawy administracyjnej (art. 36 § 1 i 2), przewidującymi względną dewolutywność odwołania (art. 132 § 1 k.p.a.).
Zarzut w takim kształcie należy uznać za bezskuteczny.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w pkt. IV oddalił skargę w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a nadto w zakresie postawionego pośrednio zarzutu przewlekłości. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Za pomocą zarzutu naruszenia ww. przepisu nie można więc zwalczać rozstrzygnięcia oddalającego skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, gdyż unormowanie to w żadnym punkcie nie reguluje tej instytucji. Jedynym przepisem, który daje sądowi administracyjnemu możliwość przyznania takiej sumy jest art. 149 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zarzutu naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej jednak nie sformułował.
W tym miejscu należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (por. uchwała z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021r., sygn. III OSK 2291/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis jej autor miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego czy procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Przymus adwokacko-radcowski w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej został wprowadzony m.in. po to aby takich sytuacji unikać (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. II FSK 557/07; z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I OSK 1799/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1977/12; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1669/12).
Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu nie doprecyzował, że chodzi o naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu powołał poglądy doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, zaś w przypadku zakończenia postępowania ocenić, czy było prowadzone przewlekle. Dalej przywołał art. 7, art. 77 § 1, art. 12 i art. 37 k.p.a., podnosząc, że organ prowadził postępowanie opieszale i nieskutecznie. Na koniec odniósł się wprawdzie do kwestii sumy pieniężnej, podkreślając, że nie została ona w niniejszej sprawie przyznana, mimo stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wskazując zasady jej przyznawania, jednak lektura całości uzasadnienia nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, który konkretnie przepis został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 § 1 czy art. 149 § 2 p.p.s.a. Zagadnienia poruszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej objęte są dyspozycją zarówno jednego, jak i drugiego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc za stronę zadecydować, że chodzi jej o naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do nieprzyznania skarżącemu sumy pieniężnej powoduje więc, że ocena skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest możliwa.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II GSK 2019/12; z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12; z dnia 8 marca 2012 r., sygn. II OSK 2496/10; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2232/10).
Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., bez wskazania, czy to w petitum, czy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który punkt ww. przepisu został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony przez Sąd pierwszej instancji, nie spełnia warunku skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.