Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. L. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (teks jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 18 pkt. 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. L. i J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] – zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r., l.dz. [...], którą odmówiono skreślenia z rejestru zabytków chałupy drewnianej oraz stajenki, położonych na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] w Ł., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...] ([...]), decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] marca 1990 r., uzupełnioną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] czerwca 1991 r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.
Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, iż odmowa skreślenia z rejestru zabytków drewnianej chałupy i stajenki wynika z faktu niespełnienia przesłanek z art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do przywołanego przepisu skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona.
Kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie.
W opinii z dnia 9 maja 2016 r., sporządzonej po przeprowadzonych oględzinach przedstawiono historię domu, wskazując, że powstał ok. 1898 r., a na początku XX w. został rozbudowany o pomieszczenie mieszczące sklep. Odnośnie do stajenki stwierdzono, że powstała również na początku XX w. W opracowaniu przedstawiono szczegółowy opis obiektów, z uwzględnieniem stanu zachowania. Stan techniczny budynku określono jako zły, wskazując że frontowa część dachu posiada liczne ubytki zarówno w konstrukcji jak i w pokryciu, więźba jest częściowo zniszczona, w części przegnita, nad sklepem ugięta, co spowodowało zamakanie zrębu, który w północnym narożniku sklepu i domu jest przegnity do samych podwalin. Podwaliny i pozostała część zrębu porażone są korozją biologiczną (liczne wżery po drewnojadach). Wnętrze pozbawione jest części stropu nad sienią, a nad pokojem południowo-wschodnim strop częściowo się zawalił.
W obiekcie zdemontowano przynajmniej dwa piece. Część pomieszczeń (piwnica, komora i sklep) są niedostępne. Odnośnie do stanu technicznego stajenki wskazano, że widoczne są ślady zużycia belek drewnianych oraz żerowania drewnojadów, część belek i desek stropowych porażona jest korozją biologiczną. Częściowo rozebrano ściankę działową.
W opinii określono też wartości obiektu, wskazując, że budynek "jest typowym budynkiem mieszkalnym budowanym na tym terenie o niewielkiej skali i prostym układzie przestrzennym". Detal snycerski ogranicza się do skromnego wyprofilowania ostatków szalunku w szczytach oraz skromnych ramiaków okiennych, a sam budynek w kontekście drewnianej zabudowy Ł. stanowi przykład ubogiego domu mieszkalnego z końca XIX w. Na podstawie danych z karty ewidencyjnej zabytku stwierdzono, że omawiany budynek powstał w 1898 r., a zatem nie jest to "(...) cenny przykład mieszczańskiej zabudowy obrzeży centrum Ł. przed wkroczeniem do miasta zabudowy willowej murowanej (...)", gdyż jak zaznaczono "w czasie jego budowy istniała już w Ł. murowana zabudowa willowa, a powstające w tym czasie domy drewniane posiadały często znaczniejsze od niego walory artystyczne". Dom jest w złym stanie technicznym, a jego remont wymagałby wymiany dużej partii zrębu, więźby dachowej, co spowodowałoby utratę dużej części wartości autentyczności budynku.
Budynek nie posiada znacznych walorów historycznych, artystycznych i naukowych; jest budynkiem "niewielkim i wyjątkowo skromnym w formie jak na mieszczańską zabudowę Ł.", a zły stan techniczny dodatkowo wpływa na obniżenie jego walorów.
Odnośnie do stajni stwierdzono, że nie posiada szczególnych wartości zabytkowych, a jedynym jej walorem jest fakt, że łącznie z domem tworzy zespół drewnianej zabudowy.
We wnioskach stwierdzono, że omawiany budynek według nowych ustaleń naukowych nie pochodzi z ok. połowy XIX w. i przez to nie spełnia zapisów uzasadnienia decyzji, ponadto jest w dużym stopniu zniszczony, a jego ewentualny remont, wymagający znacznej wymiany oryginalnej substancji materiałowej, doprowadzi do znacznego obniżenia jego wartości zabytkowych. W związku z powyższym uznano, że zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umożliwiające skreślenie budynku mieszkalnego i stajenki położonych przy ul. G. [...] w Ł. z rejestru zabytków.
W piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o uzupełnienie ww. opinii o kopię map wskazanych w punkcie 5. opracowania (a w szczególności map z 1861-64 r.) oraz o wyjaśnienie na jakiej podstawie określono czas powstania obiektu na 1898 rok.
W uzupełnionej opinii z dnia 5 sierpnia 2016 r. Oddział Terenowy w R. Narodowego Instytutu Dziedzictwa na podstawie dostępnych danych oraz znamion zewnętrznych budynku (rozplanowania, sposobu węgłowania, użytego materiału itp.) stwierdził, że dom przy ul. G. [...] posiada ewidentne cechy budowlane charakterystyczne dla budownictwa mieszkalnego sprzed 3 ćw. XIX w. – węgłowanie na obłap z ostatkami, użycie jako materiału budowlanego połowizn, czy typowy dla regionalnego mieszczańskiego budownictwa dwutraktowy układ wnętrza z sienią przelotową na osi.
W związku z tym, zdaniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w opinii tej potwierdzono, że datowanie znajdujące się w decyzji wpisującej ww. obiekt do rejestru zabytków należy uznać za prawidłowe. W uzupełnionej opinii zaznaczono, że typ mieszczańskiej zabudowy, jaki prezentuje budynek stał się reliktowy, co podnosi wartość naukową budynku. Zły stan techniczny nie przesądza o utracie wartości zabytkowych. Wskazano, że obiekt posiada mierne walory historyczne i naukowe, przy czym takie wartości reprezentował w momencie wpisu do rejestru zabytków. Podkreślono, że o jego wartości stanowi reliktowość występowania powszechnego kiedyś typu domu mieszczańskiego, niemniej jednak zły stan techniczny wpływa na obniżenie tych walorów. Odnosząc się do budynku stajni potwierdzono, że jedynym jej walorem jest fakt, że łącznie z domem tworzy zespół drewnianej zabudowy.
W związku z powyższym we wnioskach uzupełnionej opinii z dnia 5 sierpnia 2016 r. stwierdzono, że omawiany budynek i stajnia zachowały wartości historyczne i naukowe, a zatem nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umożliwiające skreślenie ich z rejestru zabytków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że pomimo ustaleń dotyczących złego stanu zachowania obiektów, stoi na stanowisku, iż opisany stan techniczny drewnianej chałupy i stajenki, położonych przy ulicy G. [...] w Ł. nie przesądza o utracie przez te obiekty wartości zabytkowych, które były podstawą do wydania przez organ konserwatorski decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] marca 1990 r., l.dz. [...], uzupełnionej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] czerwca 1991 r., l.dz. [...] o wpisie do rejestru zabytków. Obiekty te zachowały oryginalną konstrukcję, formę oraz swój pierwotny kontekst przestrzenny. Tym samym wartości zabytkowe są im trwale przynależne, dopóki istnieją w swojej pierwotnej formie architektonicznej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła M. A. L. wskazując, że jako współwłaścicielka obiektu nigdy nie została powiadomiona o wpisaniu chałupy drewnianej i stajenki do rejestru zabytków. Oba budynki są w bardzo złym stanie i wbrew stanowisku organu nie przedstawiają żadnej wartości historycznej, naukowej ani artystycznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, co oznacza, że Sąd nie może odnieść się do meritum sprawy.
Bezsporne jest, że obie kontrolowane przez Sąd decyzje, tj. decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. zostały podpisane przez M. G. – Podsekretarza Stanu – Generalnego Konserwatora Zabytków.
W związku z powyższym, istota sprawy sprowadza się do braku zastosowania przez organ przesłanki wyłączenia, wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podczas ponownego rozpatrywania sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m. in. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, oraz J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005)
Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (dostępne w centralnej bazie orzecznictwa NSA).
Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym lub z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. II OSK 442/06).
W ocenie Sądu, poprzez fakt podpisania ostatecznej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji przez tę samą osobę nastąpiło naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoduje konieczność jej uchylenia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż z tych przepisów wynika, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sekretarz Stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra. W wyroku z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2304/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 89 pkt 1 i art. 90 ustawy o ochronie zabytków Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracji. Zastosowanie przepisów K.p.a. o wyłączeniu członka organu administracji nie jest możliwe w odniesieniu do organów monokratycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wymóg ten nie odnosi się jednak do tzw. "piastuna" organu monkratycznego np. Ministra, wojewody, wójta (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 836/15).
Z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 t.j. ze zm.) wynika, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Kwestia statusu Generalnego Konserwatora zabytków była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1397/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "W art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a K.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji." Analogiczny pogląd wyrażony został także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1441/14.
Poglądy te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Nie było zatem podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.