Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2005r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków pensjonatowych z częścią rehabilitacyjną i mieszkalną, będących w trakcie budowy, na funkcję mieszkaniową oraz realizacji przyłączy energetycznych i gazowych, przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ew. 109, 110 i 111 z Obr. 03-19 położonych w K. przy ul. S. i G. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Organ wskazał, że skoro ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167 poz. 1399 ze zm.) zwana dalej "ustawą" w art. 38 ust. 2 nakłada na gminy uzdrowiskowe (a taką w ocenie organu jest w świetle art. 2 pkt 2 i 3 i art. 59 ust. 1 ustawy gmina K.) obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu gminy uzdrowiskowej) to postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega obligatoryjnie zawieszeniu. Uznał, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 61 ust. 2 ustawy przewidujący, że do postępowań w sprawach wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten odnosi się bowiem do art. 38 ust. 1 ustawy regulującego zasady wydzielania na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej rodzajów stref ochronnych, a nie postępowań o ustalenie warunków zabudowy.
W opinii organu brak było także podstaw do uznania, że art. 38 ust. 2 ustawy odnosi się jedynie do nowoutworzonych uzdrowisk czy obszarów ochrony 1 uzdrowiskowej. Gmina K. uzyskała status gminy uzdrowiskowej na podstawie przepisów ustawy, a to oznacza, że wszelkie inne jej regulacje, w tym dotyczące obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, mają również zastosowanie w stosunku do tej gminy.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji ustalił, że Gmina K. w dniu wejścia w życie ustawy posiadała status uzdrowiska i trafne jest twierdzenie organu odwoławczego, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy stała się gminą uzdrowiskową w rozumieniu jej przepisów i tym samym spoczął na niej obowiązek wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy. Niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy nie można wywodzić, że skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, wszczęte przed wejściem w życie ustawy dotyczy obszaru położonego na terytorium tej Gminy, to podlega obligatoryjnemu zawieszeniu. Istota sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, czy do postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych wnioskiem sprzed dnia wejścia w życie ustawy (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym - Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.), czy przepisy nowej ustawy.
Rozważając powyższą okoliczność Sąd dokonał w zaskarżonym orzeczeniu wykładni art. 38 ust. 1 ustawy i uznał, że nie może się on odnosić jedynie do postępowania o wydzielenie w obszarze uzdrowiska stref ochronnych, ale także "lokalizowania" zarówno w sensie pozytywnym - m. in. obiektów lecznictwa uzdrowiskowego, obiektów służących lecznictwu uzdrowiskowemu i obsłudze pacjenta oraz turysty, jak również w sensie negatywnym, np. zakazu budownictwa jednorodzinnego, uruchamiania pól biwakowych, parkingów. Oznacza to, iż pojęcie "lokalizowania" obejmuje swoim zakresem powstawanie, jak i niedopuszczanie do rozprzestrzeniania się nowych obiektów, działalności, innych inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy. Przepis ten obejmuje zatem swoim zakresem również postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Regulacja tego przepisu obejmuje więc wszelkie postępowania administracyjne, dotyczące wymienionych w nim inwestycji, w tym ustalenia warunków zabudowy, do których na mocy art. 61 ust. 2 ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.), pod warunkiem, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ustawy.
Stąd na organach administracji spoczywa obowiązek zawieszenia postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych po dniu 2 października 2005r, czyli po wejściu w życie ustawy, natomiast nie można go rozszerzać na postępowania wszczęte wnioskiem strony przed wymienioną datą, rozpoznawane na podstawie powołanej ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, która nie nakłada na gminy uzdrowiskowe obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być prowadzone pomimo zaistnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Stosownie do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej określony w art. 38 ust. 2 ustawy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, która we właściwym trybie uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej powstał z dniem wejścia w życie ustawy i objął wszystkie postępowania nie zakończone do tej daty wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że obowiązek ten może podlegać częściowemu wyłączeniu na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy. Dla uzasadnienia powyższego organ podniósł, że art. 61 ust. 2 ustawy wyraźnie stwierdza, że "przepisy dotychczasowe" stosuje się do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy, a więc powołany przepis przejściowy nie ma zastosowania do procedury planistycznej, o której mowa w jej art. 38 ust.
2. Z tych względów ostatni z wymienionych przepisów wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowań prowadzonych w tym zakresie. Nadto organ wskazał, że brak konieczności zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na terenie wchodzącym w skład obszaru podlegającego obowiązkowi określonemu w art. 38 ust. 2 ustawy wyłączyłby de facto część obszaru spod wspomnianego obowiązku, doprowadzając do tego, że część obszaru gminy mogłaby zostać objęta jedynie ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w dalszej perspektywie - skutkować ograniczeniem wyłącznych kompetencji planistycznych rady gminy. Nawet gdyby ten argument okazał się nietrafny to - w ocenie organu - dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogłoby okazać się o tyle bezcelowe, że wydana w jego wyniku decyzja i tak podlegałaby uchyleniu w przypadku, gdy jej ustalenia byłyby odmienne od ustaleń uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (...), stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi jako bezpodstawnej, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący P. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł m. in., że przepis art. 38 ust. 2 ustawy nie może znaleźć zastosowania w w sprawie wszczętej jego wnioskiem, gdyż nie dotyczy on postępowań w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wszczętych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, gdyż przepisy nowej ustawy przewidują wyjątek w tym zakresie, w postaci przepisu przejściowego, służącego ochronie interesów w toku, a zawartego w art. 61 ust. 2 ustawy.
Skarżący podniósł także, że jeśli ustawodawca wskazał, że postępowania opisane w art. 38 ust. 1 ustawy wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się na podstawie dotychczasowych przepisów, to znaczy, że postępowania takie musiały istnieć, a skoro przepis ten stanowi także o ograniczeniach i zakazach lokalizacji w poszczególnych strefach ochronnych, to odnosi się także do postępowań w zakresie wydania warunków zabudowy. Taka interpretacja jest zdaniem skarżącego słuszna tym bardziej, że przed dniem wejścia w życie ustawy nie było postępowania w sprawie wydzielenia stref ochronnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być prowadzone pomimo zaistnienia przesłanki jego obligatoryjnego zawieszenia. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonywał wykładni, czyli interpretacji treści przepisów powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej, a jedynie je cytował uznając, że nie znajdują zastosowania w sprawie. Z tej przyczyny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów jest nieuzasadniony.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji dokonał natomiast wykładni art. 61 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy i zgodnie z jej ustaleniami słusznie uznał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest objęte przepisem art. 38 ust. 1 ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów dla poszczególnych stref ochronnych uzdrowiska przewiduje określone rygory ich zagospodarowania wprowadzając liczne ograniczenia dotyczące dopuszczalności realizacji obiektów budowlanych o określonym charakterze. Skoro przepis ten (art. 38 ust. 1 ustawy) formułuje zasady lokalizacji określonych obiektów budowlanych, która ustalana jest m. in. w decyzji o warunkach zabudowy, to postępowanie w tej sprawie należy niewątpliwie zaliczyć do objętego art. 61 ust. 2 ustawy "postępowania w sprawie, o której mowa w art. 38 ust. 1". Teza ta jest tym bardziej uzasadniona, że tak obecnie, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy nie istniały podstawy prawne do prowadzenia jakichkolwiek postępowań dotyczących wydzielania stref ochronnych.
Jeśli zaś art. 61 ust. 2 ustawy przewiduje, że do postępowań, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to do rozpoznania powołanej sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie znajdą przepisy wymienionej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, które nie nakładały obowiązku sporządzenia przez gminę uzdrowiskową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładającego na organ obowiązek zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na obszarach, co do których istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy prawidłowo dokonanej wykładni przepisu art. 61 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji wyroku o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.