Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., II SAB/Op 3/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę R.W. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (OWLW) w Opolu w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
R.W. pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. domagał się stwierdzenia nieważności przez OWLW decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii (PLW) w Oleśnie z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. OWLW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PLW w Oleśnie. Decyzja ta zawiera pouczenie o prawie odwołania się od niej do Głównego Lekarza Weterynarii w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. określonym jako skarga, adresowanym do WSA w Opolu za pośrednictwem OWLW R.W. zaskarżył powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
OWLW przekazał akta sprawy "wraz ze skargą na decyzję" do WSA w Opolu, sąd ten zaś postanowieniem z dnia 22 października 2014 r., II Op 453/14 skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie trybu odwoławczego.
Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. skarżący wezwał OWLW do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne przekazanie wniesionego pisma strony jako odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Głównemu Lekarzowi Weterynarii (GLW). W odpowiedzi na powyższe wezwanie OWLW pismem z dnia 14 listopada 2014 r. odmówił przekazania pisma jako odwołania od decyzji tego organu do GLW wywodząc, że pismo o takim charakterze nie wpłynęło do organu wojewódzkiego.
Skarżący w skardze wniósł o zobowiązanie organu do przekazania do GLW odwołania wniesionego od decyzji OWLW z dnia [...] lipca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 133 K.p.a. poprzez brak przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a przekazanie akt do podmiotu nie będącego organem odwoławczym w rozumieniu K.p.a.
W motywach skargi R.W. zauważył, że nie uchybił żadnemu z przysługujących mu w sprawie terminów. W przewidzianym czasie wniósł zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę. Jego zdaniem OWLW wbrew powyższemu nakazowi nie przekazał odwołania organowi II instancji, czym naruszył prawo i mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjął stosownych czynności. W ocenie skarżącego, zupełnie inną kwestią jest to czy strona postępowania prawidłowo określiła w odwołaniu organ odwoławczy, skoro wg zasad ogólnych K.p.a. ustalenie właściwego organu II instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17 K.p.a.), następuje według przepisów Kodeksu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej.
Tym samym pomimo błędnego wskazania w odwołaniu od decyzji organu odwoławczego, nawet błędnej tytulacji (nie nazwa, a treść pisma decyduje o jego charakterze), organ administracji nadal jest związany przepisami prawa i nie może wychodzić poza nie. Zatem, stosownie do art. 133 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. OWLW zobligowany był do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, którym w niniejszej sprawie był GLW w Warszawie, a nie do WSA w Opolu. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że jeśli pismo z dnia 25 lipca 2014 r. budziło wątpliwości co do żądania w nim zawartego, to organ zobowiązany był wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Jego wolą było odwołanie się od decyzji, co wykazał podjętymi czynnościami, a mianowicie złożeniem pisma z dnia 25 lipca 2014 r., jak i wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w dniu 4 listopada 2014 r.
W odpowiedzi na skargę OWLW wniósł o jej oddalenie. Organ odnotował, że do niego nie wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PLW w Oleśnie, dlatego nie mogło zostać przekazane organowi II instancji. Organ podkreślił, że na jego decyzję pełnomocnik skarżącego złożył skargę do WSA w Opolu, stąd akta sprawy zostały przekazane wraz ze skargą do tego sądu, który skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Wobec tego organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić mu bezczynności.
Odnosząc się do uwag poczynionych w skardze OWLW wyjaśnił, że pismo strony z dnia 25 lipca 2014 r. nie budziło żadnych wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania, ponieważ było skierowane do WSA w Opolu za jego pośrednictwem oraz zostało zatytułowane "Skarga na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...].07.2014 r. (sygn. sprawy [...])". Powyższe pismo zawierało wniosek o uchylenie opisanej decyzji, jak też wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Tym samym organ bezsprzecznie uznał wniesione pismo za skargę sądowoadministracyjną. Równocześnie wnoszący skargę informował w niej, że opłata sądowa od skargi została uiszczona bezpośrednio na rachunek tegoż sądu. Nadto, zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, to organ nie miał podstaw do kwestionowania charakteru złożonego pisma.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Opolu stwierdził, że potraktowanie przedmiotowego pisma przez OWLW jako skargi było prawidłowe, zatem wbrew zawartym w niej wywodom, organ nie naruszył zasady dwuinstancyjności, jak i regulacji art. 133 K.p.a., nie przesyłając owego pisma wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ I instancji zasadnie przekazał pismo adresatowi, tj. WSA w Opolu, jako skargę. Zdaniem tegoż sądu rację ma OWLW, że skoro w przedmiotowej sprawie skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nie miał podstaw – w aspekcie jego treści ‒ do kwestionowania charakteru złożonego pisma.
Sąd wojewódzki nie miał wątpliwości co do treści pisma, a faktu tego nie zakwestionował pełnomocnik skarżącego. W ocenie sądu I instancji w powyższym kontekście słusznie OWLW dostrzegł, że to samo pismo nie może być jednocześnie skargą do sądu na decyzję i odwołaniem od niej.
Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – R.W. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej Ppsa), tj.:
- 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez OWLW przepisu art. 15 w zw. z art. 133 K.p.a., polegającego na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez brak przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a tym samym przez przekazanie akt do "organu" nie będącego odwoławczym w rozumieniu K.p.a.;
- 2. przepisu art. 141 § 4 Ppsa
- a) poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze od decyzji OWLW w zakresie obowiązku organu do wykonania czynności materialno– technicznej o charakterze publicznoprawnym, polegającej na przesłaniu odwołania do właściwego organu odwoławczego, bez względu na formę, tytulację, oznaczenie adresata odwołania,
- b) poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze od decyzji OWLW w zakresie obowiązku organu do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organu administracji (art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.),
- c) polegające na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w sposób, który powoduje jego wewnętrzną rozbieżność i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji ferując zaskarżone orzeczenie, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym;
- 3. art. 57 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 25 lipca 2014 r. było skargą, kiedy w rzeczywistości było odwołaniem, o jakim mowa w art. 128 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 52 § 1 Ppsa przez przyjęcie, iż organ właściwie przekazał pismo z dnia 25 lipca 2014 r. do WSA w Opolu jako skargę, kiedy w istocie nie nastąpiło wyczerpania środków zaskarżenia, legitymujące stronę do wniesienia skargi.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosi o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że mimo błędnego wskazania w odwołaniu od decyzji OWLW, a nawet błędnej tytulacji, organ administracji nadal jest związany przepisami prawa i nie może wychodzić poza nie. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, że intencją autora skargi na decyzję OWLW z dnia [...] lipca 2014 r. nie było złożenie odwołania w sprawie. Z treści bowiem złożonego pisma przez stronę jednoznacznie wynikało, że strona nie zgadza się z treścią wydanego w I instancji rozstrzygnięcia, jak również wskazano przyczyny, dla których decyzja organu I instancji nie może się ostać.
W odpowiedzi, reprezentowanego przez radcę prawnego, OWLW na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu nie mógł on odmówić przekazania odwołania organowi II instancji, jak i nie pozostawał w tym zakresie w bezczynności, ponieważ takie odwołanie nie wpłynęło – wpłynęła natomiast skarga sądowoadministracyjna. Z tej przyczyny organ poinformował jedynie o fakcie rozpatrzenia przez WSA w Opolu tej skargi i pouczył o trybie odwoławczym służącym od tego orzeczenia.
W ocenie tegoż organu o charakterze pisma ostatecznie przesądził WSA w Opolu w postanowieniu z dnia 22 października 2014 r. Nadto pismo strony nie budziło żadnych wątpliwości co do swego charakteru. Gdyby taką wątpliwość budziło, to sam sąd wojewódzki nie rozpoznawałby skargi, a przekazał pismo strony jako odwołanie do właściwego organu. Podkreślono, że postępowanie odwoławcze rządzi się zasadą skargowości, nie można ponadto tego samego podania traktować raz jako skargi sądowoadministracyjnej, a innym razem jako odwołania od decyzji.
Podczas rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane w pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SAB/Op 3/15 postawić nie można. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – stawiać zasadnie zarzutu wewnętrznej rozbieżności uzasadnienia oraz braku możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd a quo oddalając skargę wniesioną przez R.W. na bezczynność OWLW. Taki zarzut jest całkowicie bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jednoznaczne, motywy czytelne i poddające się kontroli instancyjnej.
Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez – jak to sformułowano w skardze kasacyjnej – "pobieżne odniesienie się" do części zarzutów skargi odnośnie obowiązku organu przekazania przez organ wojewódzki podania traktowanego przez stronę skarżącą jako odwołanie, czy też brak odniesienia się do zarzutów skargi odnośnie do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, gdy idzie o kwalifikację wniesionego pisma. "Pobieżność" odniesienia się przez sąd wojewódzki do części zarzutów skargi ma walor wyłącznie subiektywnego zastrzeżenia, nie ma także znaczenia zarzut sformułowany w pkt 2. b) skargi kasacyjnej, skoro sąd wojewódzki nie był związany zarzutami i wnioskami skargi w myśl art. 134 § 1 Ppsa.
Trafnie WSA w Opolu wskazał, że treść pisma sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika strony, uwzględniając jego składniki wskazywała jednoznacznie, że była to skarga na decyzję organu wojewódzkiego do WSA w Opolu. Wskazuje na to oznaczenie adresata pisma, oraz zawarte w nim żądania. Czynienie zatem zarzutu organowi wojewódzkiemu, a w dalszej kolejności sądowi wojewódzkiemu, że nie podjęto próby wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, którą miało być wniesienie odwołania, jest zupełnie chybione. Od radcy prawnego, jako profesjonalisty istotnie wymagać należy precyzyjnego określenia charakteru wnoszonego w imieniu swego mocodawcy pisma. Taki jednoznaczny charakter, jak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, miała skarga adresowana do WSA w Opolu, a sporządzona w dniu 25 lipca 2014 r. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 57 § 1 Ppsa, a w konsekwencji art. 52 § 1 Ppsa.
O tym, że pismo strony miałoby mieć zarazem charakter odwołania od decyzji pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wywiódł w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 4 listopada 2014 r., zatem już po odrzuceniu przez WSA w Opolu skargi R.W.. Trafnie sąd wojewódzki zatem w wyroku II SAB/Op 3/15 przyjął, że pismo strony uznane już przez ten sąd za skargę sądowoadministracyjną, która została skutecznie odrzucona, strona nie może traktować później jako w istocie odwołania od decyzji wydanej w I instancji.
OWLW zgodnie z ujawnioną w sposób jednoznaczny wolą strony przekazał pismo sądowi I instancji jako skargę sądowoadministracyjną, wypełniając swój obowiązek wynikający z art. 54 § 2 Ppsa. Gdyby zgodzić się z kierunkiem argumentacji prezentowanym w skardze kasacyjnej organ administracji publicznej winien w każdym przypadku, niezależnie od jednoznacznie ujawnionego charakteru podania, wzywać stronę, celem upewnienia się i potwierdzenia jej woli. Brak ku temu jakiejkolwiek, mającej uzasadnienie w przepisach praw, podstawy.
Zasadnie w tych warunkach skargę na bezczynność OWLW oddalono, co czyni w następstwie chybionym zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa oraz art. 15 w zw. z art. 133 K.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.