Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określony w przepisach, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Pracy A. z dnia 30 października 2007 r. o dopuszczenie rozwiązań zamiennych w zakresie dotyczącym instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w sześciu budynkach mieszkalnych Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W., zlokalizowanych przy ulicy [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W. - postanowił nie wyrazić zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określono to w przepisach przeciwpożarowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawiciel Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Wodzisławiu Śląskim przeprowadził w grudniu 2005 r. kontrolę dotyczą stanu bezpieczeństwa pożarowego we wskazanych wyżej budynkach. Budynki te należą do Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W. i są powtarzalnymi jedenastokondygnacyjnymi obiektami mieszkalnymi.
W opinii organów ochrony przeciwpożarowej istniejące rozwiązania techniczno-budowlane w każdym z kontrolowanych budynków nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi i dowodzą istnienia stanu zagrażającego życiu ludzi w rozumieniu zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563). Organ wskazał, że właściciel przedmiotowych budynków nie podejmuje działań, które zmierzać będą do poprawy stanu warunków ewakuacji i usunięcia występującego w nich zagrożenia dla życia ludzi. W takiej sytuacji Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że nie może pozytywnie uzgodnić przedłożonej ekspertyzy technicznej rozwiązania zamiennego dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej.
Na powyższe postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach zażalenie wniosła Spółdzielnia Pracy A. w K. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Spółdzielnia Pracy A. wniosła skargę na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z [...] lutego 2008 r. Skarżący wskazał, że w czasie opracowania ekspertyzy technicznej, obowiązywała decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, która zobowiązywała Spółdzielnię Mieszkaniową B. w W. do oddzielenia każdego mieszkania od dróg komunikacji ogólnej drzwiami dymoszczelnymi o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30. Decyzja ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 553/07 została uchylona. Skarżąca podniosła, że proponowane rozwiązania zamienne spełnią wymogi wynikające z przepisów i były uzgadniane w stosunku do innych budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić podmioty, do których przyszłe rozstrzygnięcie ma być kierowane. Treść zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, wydanych w niniejszej sprawie wskazuje, że organy rozstrzygnęły sprawę administracyjną co do istoty, rozpoznając wniosek Spółdzielni Pracy A. Zakończyły prowadzone przez siebie postępowanie odmawiając temu podmiotowi wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określono to w przepisach przeciwpożarowych. Tymczasem jak wynika z akt sprawy podmiot ten nie był stroną postępowania i nie posiadał własnego interesu prawnego. Nie był nawet w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony, to jest Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W., która jest właścicielem budynków wymagających usunięcia w nich usterek w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Uchybienie w tym zakresie prowadzi do stwierdzenia, że organ skierował postanowienie do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu. Skierowanie postanowienia do osoby trzeciej jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Ponadto Sąd wskazał, że podlegające kontroli Sądu postanowienie wydane zostało między innymi na podstawie § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137). Przepis ten stanowi, że w ramach prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem projektów budowlanych komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem lub niewyrażenia zgody - na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych, oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych.
Sąd I instancji stwierdził, że zarówno przepis ten jak i cały akt prawny nie miał w sprawie zastosowania. Organ nie uzgadniał żadnego projektu budowlanego, a rozporządzenie określa zakres, tryb i zasady uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Organy Państwowej Straży Pożarnej działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) - między innymi art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kompetencja organu do wydania nakazów, o których mowa w art. 26, jest zatem wynikiem realizacji zadań nałożonych na PSP w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych a także rozpoznawania ewentualnych zagrożeń pożarami. Zgodnie zaś z § 1 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563) dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15 i 20 oraz w § 23 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 i § 34 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.
W ocenie Sądu I instancji, organy PSP prowadząc postępowanie w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym mogą stosownie do okoliczności oraz wniosków właściciela obiektu rozważyć możliwość i celowość zastosowania rozwiązań zamiennych w
Sygn. akt II OSK 1850/08 stosunku do określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), jeżeli jest to szczególnie uzasadnione lokalnymi uwarunkowaniami. Niewątpliwie na takie uwarunkowania wskazuje stan faktyczny sprawy.
Zatem to w toku postępowania głównego jakie było prowadzone w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W. od 2005 r., powinno być rozważone, czy istnieją szczególne uwarunkowanie uzasadniające wyrażenie zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określono to w przepisach przeciwpożarowych. W przypadku pozytywnych ustaleń, organ powiatowy PSP był zobowiązany w toku prowadzonej przez siebie sprawy administracyjnej w trybie art. 106 k.p.a. do uzgodnienia ekspertyzy z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.
W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie wyrażania zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono to w przepisach przeciwpożarowych, zwłaszcza z wniosku podmiotu nie mającego własnego interesu prawnego. Z kolei ta wada oznacza, że postanowienia wydane zostały w postępowaniu przeprowadzonym bez podstawy o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Zarzucił naruszenie art. 138 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oczywistą sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku stwierdzającą nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, a jego uzasadnieniem stanowiącym wykładnię przepisów z zakresu prowadzonego przez organy PSP nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, tj. art. 23 ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 153 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wyjaśnienie przez Sąd I instancji istotnej dla oceny prawnej treści przepisów prawnych art. 23 ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Naruszenie to
Sygn. akt II OSK 1850/08 polegało na pominięciu oceny prawnej przepisu § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U Nr 121, poz. 1173). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawową przyczyną stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych w sprawie postanowień było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienia te zostały skierowane do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Stroną była bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa B. w W. a Spółdzielnia Pracy A. wykonywała tylko na zlecenie tej Spółdzielni projekt zamiennych rozwiązań w zakresie wykonania instalacji przeciwpożarowej w blokach mieszkalnych należących do tej Spółdzielni. Nadto, jak ustalił WSA, postępowanie o zatwierdzenie rozwiązań zamiennych stanowi część wszczętego wcześniej postępowania z udziałem wymienionej Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym organy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz.
68) nałożyły na tę Spółdzielnię obowiązki służące poprawie bezpieczeństwa pożarowego. Zobowiązana do wykonania szeregu czynności służących ochronie przeciwpożarowej Spółdzielnia Mieszkaniowa B. zmierzała do zastosowania rozwiązań zamiennych, w stosunku do nakazanych decyzjami Komendy Powiatowej PSP w Wodzisławiu Śląskim. Możliwość taką przewiduje przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563). Stanowi on, iż dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych we wskazanych przepisach tego rozporządzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do sprawy zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Wyrażenie przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP zgody na dopuszczenie rozwiązań zamiennych w zakresie dotyczącym instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w sześciu budynkach
Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W. stanowiło przedmiot postępowania, w którym organ błędnie uznał za stronę Spółdzielnię Pracy A., która przedstawiła sporządzoną przez inż, D. ekspertyzę techniczną rozwiązania zamiennego dla wodociągowej instalacji przeciwpożarowej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie zaistniała zarzucona nią sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonych postanowień a jego uzasadnieniem, stanowiącym wykładnię przepisów z zakresu prowadzonego przez organy PSP nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie służyła wykazaniu podstawowych błędów popełnionych przez organy PSP w toku postępowania administracyjnego. Wbrew uzasadnieniu skargi kasacyjnej z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wcale nie wynika, iż to organy PSP mają obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej i proponowania zamiennych rozwiązań dla doprowadzenia przedmiotowych obiektów budowlanych do należytej ochrony przeciwpożarowej.
Skarga kasacyjna niezasadnie również zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.141 § 4 w zw. z art.153 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów miałoby miejsce wówczas, gdyby Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraził odmienną ocenę prawną lub odmienne wskazania co do dalszego postępowania, niż zawarte we wcześniejszym wyroku, wiążącym organy i Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sytuacja taka w sprawie jednak nie wystąpiła.
W końcu należy stwierdzić, iż nie znajduje żadnego uzasadnienia gołosłownie wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że "postępowanie w sprawie uzgadniania rozwiązań zamiennych, o którym mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w żadnej mierze nie stanowi elementu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w związku z realizacją przez niego zadań z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych".
Skoro więc zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.