Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 493/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę A. G. "V." Przedsiębiorstwo Rolno - Spożywcze w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], znak: [...] (sprostowaną następnie postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]) zobowiązał A. G. prowadzącą działalność gospodarczą, jako V. Przetwórstwo Rolno-Spożywcze – ul. B., [...] L., właściciela zakładu w P., [...] N., do opracowania i wdrożenia procedur kontroli wewnętrznej opartych na zasadach HACCP w zakresie zapobiegania i eliminowania zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, w szczególności dotyczących przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae. Jako termin wykonania powyższego obowiązku organ wyznaczył dzień 17 marca 2014 r.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2014 r. w ww. zakładzie, zawarte w protokole nr [...]. Z ustaleń tych wynika, że zakład zajmuje się przechowywaniem, przepakowywaniem i dystrybucją pasz dla zwierząt domowych. W zakładzie tym zostały wdrożone procedury kontroli wewnętrznej na zasadach HACCP, jednak system HACCP nie obejmuje zasad kontroli w zakresie zapobiegania i eliminowania istotnych zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, w szczególności dotyczących przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae. Organ zakwalifikował działalność kontrolowanego zakładu jako przedsiębiorstwo paszowe w rozumieniu art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, które podlega rejestracji zgodnie z art. 9 rozporządzenia (WE) nr 183/2005. Organ przyjął, że wymagania dotyczące higieny i pasz wskazane w rozporządzeniu (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. należy zastosować do kontrolowanego zakładu bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt a tego rozporządzenia regulacje w nim zawarte stosuje się do podmiotów działających na rynku pasz na wszystkich etapach, od produkcji aż do wprowadzenia do obrotu włącznie.
Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 przedsiębiorstwo zarejestrowane zgodnie z art. 9 i prowadzące działalność w zakresie określonym w art. 5 ust. 2, jest zobowiązane do wprowadzenia procedur opartych na zasadach HACCP. Zasady te obejmują określenie wszelkich zagrożeń mogących mieć wpływ na jakość pasz, określenie procedur w celu zapobieżenia i eliminowania zagrożeń oraz ustanowienie procedur weryfikacji skuteczności funkcjonowania działań, które zostały wdrożone w przedsiębiorstwie w ramach kontroli wewnętrznej. Organ podkreślił, że pobieranie próbek do badań laboratoryjnych jest elementem weryfikacji skuteczności funkcjonowania procedur, które zostały wdrożone w przedsiębiorstwie w ramach kontroli wewnętrznej, jak również pozwala ocenić jakość zdrowotną produkowanej karmy dla zwierząt domowych. Tymczasem ustalono, że przedmiotowy zakład nie posiada wyników badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania w produktach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae, wykonywanych w ramach kontroli wewnętrznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podniosła, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz, które stanowiły podstawę działania organu I instancji nie miały zastosowania w sprawie, gdyż art. 2 ust. 2 lit. "c" tego rozporządzenia stanowi, iż nie ma ono zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Zaznaczyła, że psy i koty nie są "producentami żywności", dlatego też działania Inspekcji Weterynaryjnej w L. są, jej zdaniem, nieuzasadnione.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji a zarzuty odwołania ocenił jako bezpodstawne. Stwierdził, że V. Przetwórstwo Rolno-Spożywcze A. G. - zakład produkcyjny w P., działa na rynku pasz pod weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym PL0608049p i zajmuje się przechowywaniem, przepakowywaniem i dystrybucją pasz (dla zwierząt domowych), uprzednio kupowanych w firmie T. mającej siedzibę na terenie C.. Działalność ta odpowiada tej, która jest wskazana w art. 2 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia (WE) nr 183/2005. Według organu strona nie zajmuje się żywieniem zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności, lecz konfekcjonowaniem, przechowywaniem i dystrybucją pasz dla nich przeznaczonych. Organ za słuszne uznał stanowisko strony, iż psy i koty nie są "producentami żywności", to jednak są one stałymi towarzyszami człowieka, stąd też kontakt z nimi oraz z karmą dla nich przeznaczoną nie powinien stanowić ryzyka zakażenia.
Każda zaś zmiana warunków składowania i przepakowywania pasz poza miejscem ich produkcji, niesie za sobą ryzyko wtórnego zanieczyszczenia niepożądaną mikroflorą bakteryjną. W ocenie organu wojewódzkiego Powiatowy Lekarz Weterynarii, wskazując bakterie Salmonella i bakterie z rodzaju Enterobacteriaceae, jako przykłady kierunków badań, którym powinny zostać poddane przepakowywane i przechowywane pasze, poza miejscem ich produkcji, wykazał merytoryczne i systemowe podejście do problemu chorób odzwierzęcych, które mogą być wywoływane przez ww. czynniki chorobotwórcze.
A. G. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przywołaną wyżej decyzję organu odwoławczego.
Skarżąca podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu, wskazała, że rozporządzenie (WE) nr 183/2005 nie zobowiązuje firm paszowych do tak szczegółowych i kosztownych badań laboratoryjnych, jakimi są badania w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii salmonella i bakterii rodzaju Enterobacteriaceae.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 493/14 oddalił ww. skargę.
Sąd mając na uwadze nałożony zaskarżoną decyzją na skarżącą obowiązek, wskazał, że wśród szczegółowych zadań powierzonych Inspekcji Weterynaryjnej na mocy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej jako "u.i.w.") m.in. zgodnie z jej art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. "c" sprawuje ona nadzór nad wytwarzaniem, obrotem i stosowaniem pasz oraz dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt. Zadania te – stosownie do art. 3 ust. 3 u.i.w. – Inspekcja wykonuje na podstawie przepisów odrębnych, co w odniesieniu do producentów pasz i dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt oznacza między innymi odesłanie do ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045 ze zm.) i implementowanych przez nią rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE).
Sąd zaznaczył, że jedną z form realizacji zadań przez Inspekcję Weterynaryjną jest kontrola (okresowa lub doraźna), która – jak stanowi to art. 19a u.i.w.– ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcia działań wynikających z ustaleń kontroli.
Sąd wskazał, że kontrola przeprowadzona w zakładzie skarżącej bezspornie wykazała, że prowadząc działalność w zakresie przechowywania, przepakowywania i dystrybucji pasz dla zwierząt domowych (psów i kotów) nie została wdrożona procedura kontroli wewnętrznej na zasadach HACCP, obejmująca kontrolę w zakresie zapobiegania i eliminowania istotnych zagrożeń mikrobiologicznych, mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz. Okoliczności te nie były przez skarżącą kwestionowane.
Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowana przez skarżącą zasadność nałożenia na nią obowiązku opracowania i wdrożenia w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie wskazanych w decyzji procedur, wymaga oceny, czy w odniesieniu do działalności przedmiotowego przedsiębiorstwa znajduje zastosowanie rozporządzenie (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r., ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz. U. UE L z 2005 r., Nr 35, poz. 1 ze zm.).
Sąd wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, akt ten stosuje się do:
- a) działalności podmiotów działających na rynku pasz, na wszystkich etapach, począwszy od produkcji pierwotnej pasz, aż do wprowadzenia paszy do obrotu włącznie;
- b) żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności;
- c) przywozu paszy z krajów trzecich oraz jej wywozu do krajów trzecich.
Ust. 2 lit. "c" tego artykułu stanowi natomiast (co wynika również a contrario z ust. 1 lit. "b"), że rozporządzenie nie ma zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności.
Sąd zaznaczył, że to właśnie na ten przepis powołuje się strona skarżąca dowodząc niezasadności nałożenia na nią spornego obowiązku. W jej ocenie norma ta winna mieć zastosowanie w przypadku jej firmy, bowiem pasza, w obrocie której firma ta uczestniczy, przeznaczona jest dla zwierząt domowych (psów i kotów), a więc zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Sąd nie podzielił takiej interpretacji przepisów cytowanego rozporządzenia.
Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 175/13, w myśl którego pojęcie "żywienia zwierząt", o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia (WE) 183/2005, nie jest tożsame z działalnością podmiotów na rynku pasz, rozumianą jako działania polegające na produkcji pasz, poczynając od produkcji pierwotnej, a kończąc na wprowadzeniu paszy do obrotu, a więc z działalnością opisaną w ust. 1 lit "a" powołanego artykułu. Pojęcie "żywienia zwierząt" odnosi się bowiem ściśle do działalności rolniczej (hodowlanej). Żaden z przepisów ww. rozporządzenia nie ogranicza natomiast jego zastosowania do produkcji pasz wyłącznie dla zwierząt wykorzystywanych do produkcji żywności. W szczególności takiego wyłączenia nie zawiera powołany wyżej art. 2 ust. 1 lit. "a". Analiza jego pozostałych unormowań prowadzi wręcz do przeciwnych wniosków.
Spod działania rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 wyklucza się wprawdzie produkcję paszy dla zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności, jednak ograniczenie to odnosi się wyłącznie do prywatnej, krajowej produkcji paszy. Wobec powyższego Sąd przyjął, że unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu będą miały zastosowanie także do podmiotów działających na rynku pasz przeznaczonych dla zwierząt niewykorzystywanych do produkcji żywności, takich jak psy i koty.
Dalej stwierdzono, że ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie w pełni potwierdzają, że przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącą jest takim podmiotem. Bezspornie bowiem działa ono na rynku pasz (na etapie przechowywania, przepakowywania i dystrybucji), przy czym pasza, w obrocie której uczestniczy, sprowadzana jest z innego kraju (z Republiki C.). Firma ta odpowiada tym samym definicji "przedsiębiorstwa paszowego", wprowadzonej w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L z 2002 r., Nr 31, poz. 1 ze zm.), a z niekwestionowanych ustaleń organów wynika dodatkowo, że jest ona objęta rejestrem, o którym mowa w art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005.
Sąd uznał, że Przedsiębiorstwo "V." nie może być zatem uznane za zwolnione z rygorów, jakie określa rozporządzenie (WE) Nr 183/2005, z tego względu, że uczestniczy w produkcji jedynie takiej paszy, która przeznaczona jest dla zwierząt domowych, nieprzeznaczonych do produkcji żywności.
Stosownie do art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 podmioty działające na rynku pasz zobowiązane są m.in. do wdrożenia i stosowania procedur opartych na zasadach (HACCP), obejmujących m.in. określenie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, lub które należy wyeliminować bądź zredukować do możliwego do przyjęcia poziomu. Z kolei powiatowy lekarz weterynarii – stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 398 ze zm.) – w stosunku do takiego przedsiębiorstwa może m.in. wydawać decyzje administracyjne oraz stosować środki, o których mowa w art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r., Nr 165, poz. 1 ze zm.).
Przepis art. 54 tego rozporządzenia określa natomiast działania, jakie muszą być podjęte przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w wypadku wykrycia jakichkolwiek niezgodności z prawem paszowym. W tym zakresie regulacja ta przewiduje m.in. nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt (ust. 2 lit. "a").
Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd uznał, że istniały podstawy, by wobec nieprawidłowości w zakresie zapobiegania i eliminowania zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, stwierdzonych podczas kontroli w dniu 5 lutego 2014 r. w należącym do przedsiębiorstwa "V. Przetwórstwo Rolno-Spożywcze" zakładzie w P., organy inspekcji weterynaryjnej nałożyły na to przedsiębiorstwo obowiązek opracowania i wdrożenia odpowiednich procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy.
Skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1. art. 2 ust. 2 lit c rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 poprzez przyjęcie, wbrew treści wskazanej normy, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie do podmiotów działających na rynku pasz przeznaczonych dla psów i kotów, pomimo że ww. przepis wyraźnie wskazuje, że nie ma zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności, a takimi zwierzętami bez wątpienia są psy i koty;
- 2. art. 20 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 w związku z art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 w zw. z art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że Przedsiębiorstwo "V." nie może być zwolnione z rygorów przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae, pomimo że podmioty działające na rynku pasz korzystają z tych wytycznych na zasadzie dobrowolności;
- 3. ust. 5 w zw. z ust 3, pkt b (i) w zw. z ust. 3, pkt b (v), Rozdziału II, Załącznika XIII do rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że ww. przepisy bezpośrednio odnoszą się do przepisów sanitarnych dotyczących karmy dla zwierząt domowych i wskazują wprost, że podczas produkcji lub przechowywania karmy dla psów należy wyrywkowo pobierać próbki w celu sprawdzenia zgodności z normami bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae, z wyjątkiem karmy przetworzonej dla zwierząt domowych poddanej obróbce, wykluczającej pojawienie się niedopuszczalnych zagrożeń ze strony danej karmy dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, a taką właśnie karmę przechowuje, przepakowuje i dystrybuuje skarżąca.
Natomiast naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca upatruje w naruszeniu:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. - poprzez fakt, iż w toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stał na straży praworządności i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a w szczególności przyjął błędnie za organem I instancji, że rozporządzenie (WE) Nr 183/2005 ma zastosowanie do podmiotów działających na rynku pasz przeznaczonych dla psów i kotów, pomimo że ww. przepis wyraźnie wskazuje, że nie ma zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności, a takimi zwierzętami bez wątpienia są psy i koty;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak analizy przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku, które przesądzają o podmiotach zobowiązanych do pobierania próbek w celu sprawdzenia zgodności z normami bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, chociaż ewidentnym była taka konieczność, tj. czy została przeprowadzona naukowa ocena ryzyka zakażeń mikrobiologicznych w przypadku żywienia psów i kotów;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 138 K.p.a. polegające na dokonaniu kontroli decyzji organów administracji wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, podczas gdy Sąd nie może się ograniczać do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a winien ją zbadać merytorycznie przy uwzględnieniu także kryterium celowości i słuszności rozstrzygnięcia;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. wyrażające się w braku wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wszystkich faktów, okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nieustosunkowanie się do powyższych przez Sąd w uzasadnieniu, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż wydając przedmiotowe orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wydał wyrok obarczony wadliwością.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd błędnie uznał, iż w myśl art. 2 ust. 2 lit c rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 ww. rozporządzenie ma zastosowanie do podmiotów działających na rynku pasz przeznaczonych dla psów i kotów.
Skarżąca uważa, że powyższy przepis wyraźnie wskazuje, iż nie ma zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Takimi zwierzętami bez i wątpienia są psy i koty - stanowisko takie podzielił Wojewódzki Lekarz Weterynarii i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem nakładanie na skarżącą obowiązków związanych z dodatkowym przeprowadzaniem badań w oparciu o ww. akt prawny jest bezprawne. W żadnym przepisie ww. rozporządzenia ustawodawca nie zobowiązuje firm paszowych do tak szczegółowych badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae. Preambuła ww. rozporządzenia odnosi się do produkcji żywca oraz stwierdza w ust. 6 - że " głównym celem nowych przepisów dotyczących higieny zawartych w niniejszym rozporządzeniu, jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz, ze szczególnym uwzględnieniem następujących zasad: b) potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa pasz na całej długości łańcucha żywieniowego, począwszy od pierwotnej produkcji pasz, aż do żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności włącznie". Skarżąca wskazuje, że karma dla psów i kotów jest specyficzną karmą - paszą. Psy i koty nie są producentami żywności, nie wchodzą zatem w skład łańcucha pokarmowego.
Skarżąca podnosi, że w art. 20 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 (wytyczne dobrej praktyki), ustawodawca stwierdza, że "podmioty działające na rynku pasz korzystają z tych wytycznych na zasadzie dobrowolności, nie jest zatem obowiązkowe a dobrowolne działanie firmy paszowej. Tym bardziej dobrowolne powinno być działanie firmy zajmującej się przechowywaniem, pakowaniem oraz dystrybucją karmy dla psów i kotów. Z kolei pkt 15 ww. rozporządzenia wskazuje, że "wymóg przechowywania dokumentacji powinien być elastyczny, tak aby nie stanowił on nadmiernego ciężaru dla bardzo małych przedsiębiorstw". Przedsiębiorstwo skarżącej jest bez wątpienia bardzo małym - jednoosobowym przedsiębiorstwem.
Dalej wskazano, że obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae wynika z innego aktu prawnego tj. rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku. Przepisy tego aktu nie zostały w ogóle zastosowane w niniejszej sprawie. Zgodnie z ust. 5 w zw. z ust. 3 pkt b (i) w zw. z ust. 3 pkt b (v), Rozdziału II, Załącznika XIII do rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku, podczas produkcji lub przechowywania karmy dla psów należy wyrywkowo pobierać próbki w celu sprawdzenia zgodności z normami bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae. Jednakże wyjątek stanowi karma przetworzona dla zwierząt domowych poddana obróbce, wykluczającej pojawienie się niedopuszczalnych zagrożeń ze strony danej karmy dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. Karma przechowywana i dystrybuowana przez skarżącą właśnie taką stanowi.
Zgodnie z ust. 3 pkt b) załącznika XIII przetworzona karma dla zwierząt domowych inna niż karma dla zwierząt domowych w puszkach musi zostać poddana obróbce cieplnej w temperaturze co najmniej 90 stopni C. Karma przechowywana w Przedsiębiorstwie skarżącej poddawana jest obróbce cieplej w 120 stopniach Celsjusza w całej substancji produktu gotowego, a zatem wykluczone są niedopuszczalne zagrożenia ze strony tej karmy dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.
W załączniku II, Rozdziale "Kontrola jakości" do rozporządzenia (WE) Nr 183/2005, jest mowa o obowiązku pobierania i przechowywania próbek nałożonym wyłącznie na wytwórcę, a nie na dalszego dystrybutora. Wytwórcą karmy dystrybuowanej przez skarżącą jest [...] firma T.. Brak wszechstronnej analizy przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku, które przesądzają o podmiotach zobowiązanych do pobierania próbek w celu sprawdzenia zgodności z normami bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae, doprowadził zdaniem skarżącej do naruszenia art. 8 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z pkt 6 ust. e preambuły rozporządzenia 183/2005 wynika, że " głównym celem nowych przepisów dotyczącym higieny zawartym w niniejszym rozporządzeniu, jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz, ze szczególnym uwzględnieniem następujących zasad: potrzeby określenia kryteriów mikrobiologicznych na podstawie kryteriów naukowej oceny ryzyka. Zdaniem strony skarżącej ewidentnie istniała taka konieczność, tj. przeprowadzenie naukowej ocena ryzyka zakażeń mikrobiologicznych w przypadku żywienia psów i kotów.
Należy pamiętać, że psy i koty posiadają inny przewód pokarmowy (bardzo kwaśne środowisko - o niskim ph, umożliwia eliminowanie wielu zagrożeń mikrobiologicznych, trawienie kości), są specyficzną grupą zwierząt w stosunku do pozostałych zwierząt gospodarskich. Z uwagi na powyższe stanowisko, twierdzenie Sądu I instancji, że istniały podstawy, by organy inspekcji weterynaryjnej nałożyły na przedsiębiorstwo skarżącej obowiązek opracowania i wdrożenia procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie, należy uznać za dowolne i nie poparte żadnymi dowodami, z uwagi na nieprzeprowadzenie naukowej oceny ryzyka zakażeń mikrobiologicznych w przypadku żywienia psów i kotów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 ust. 2 lit c rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U.UE.L.2005.35.1). Przepis ten stanowi, że wskazane rozporządzenie nie ma zastosowania do prywatnej krajowej produkcji pasz dla zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie zajmuje się produkcją pasz. Działalność skarżącej kasacyjnie polega na kupnie gotowych pasz oraz ich przechowywaniu, przepakowywaniu a następnie sprzedaży. Nie tym samym podstaw do przyjęcia, że art. 2 ust. 2 lit c rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. powinno mieć zastosowanie do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie.
O tym, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie wynika z art. 2 ust. 1 pkt a tego rozporządzenia, z którego wynika, iż rozporządzenie stosuje się do działalności podmiotów działających na rynku pasz, na wszystkich etapach, począwszy od produkcji pierwotnej pasz, aż do wprowadzenia paszy do obrotu włącznie. Przepis ten nie wyróżnia określonego rodzaju pasz, a zatem dotyczy każdego rodzaju pasz. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność na rynku pasz, która polega na przepakowywaniu i sprzedaży. Działalność ta polega więc na wprowadzaniu paszy do obrotu detalicznego.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. w zw. z art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002
Art. 20 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 stanowi, że podmioty działające na rynku pasz korzystają z ze wspólnotowych wytycznych dobrej praktyki w sektorze paszowym oraz stosują zasady HACCP na zasadzie dobrowolności. Art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że właściwy organ prowadzi rejestr lub rejestry zakładów. Z kolei w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1) zawarta jest definicja przedsiębiorstwa paszowego. Zgodnie z tą definicją "przedsiębiorstwo paszowe", to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakiekolwiek działalność związaną z produkcją, wytwarzaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem, transportem lub dystrybucją pasz, w tym producentów produkujących, przetwarzających lub przechowujących pasze w celu żywienia zwierząt będących w jego posiadaniu.
Dokonując oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdzić należy, że z art. 20 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 jednoznacznie wynika, że dobrowolność stosowania się dotyczy wyłącznie "wytycznych dobrej praktyki w sektorze paszowym" nie zaś zasad HACCP. Obowiązek stasowania się do zasad HACCP przez przedsiębiorców działających na rynku pasz zawarty został w art. 5 i 6 ww. rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie, jak wynika z decyzji organów administracji, nie została zobowiązana do stosowania się do wytycznych tylko do zasad HACCP.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia ust. 5 w zw. z ust 3, pkt b (i) w zw. z ust. 3, pkt b (v), Rozdziału II, Załącznika XIII do rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku.
Ww. akt prawny, to rozporządzenie Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2011.54.1).
W załączniku XIII "Karma dla zwierząt domowych i niektóre inne produkty pochodne" w Rozdziale II ww. rozporządzenia zawarte zostały wymogi ogóle, które jak wynika z treści tych wymogów dotyczą wytwórni karmy dla zwierząt domowych oraz przedsiębiorstw lub zakładów wytwarzających produkty pochodne.
Wskazany w zarzucie ust. 3 pkt b lit. i stanowi, że przetworzona karma dla zwierząt domowych inna niż karma dla zwierząt domowych w puszkach musi zostać poddana obróbce cieplnej w temperaturze co najmniej 90 °C w całej substancji produktu gotowego.
Z kolei wskazany ust. 3 pkt b lit. v stanowi, że przetworzona karma dla zwierząt domowych inna niż karma dla zwierząt domowych w puszkach musi w przypadku produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w art. 10 lit. l) i m) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, oraz w przypadku produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wytworzonych przez zwierzęta wodne oraz bezkręgowce wodne i lądowe, za zgodą właściwego organu - podlegać obróbce wykluczającej pojawienie się niedopuszczalnych zagrożeń ze strony danej karmy dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.
Ust. 5 stanowi natomiast, że podczas produkcji lub przechowywania (przed wysyłką) z gryzaków dla psów oraz z przetworzonej karmy dla zwierząt domowych (z wyjątkiem karmy dla zwierząt domowych w puszkach oraz przetworzonej karmy dla zwierząt domowych poddanej obróbce zgodnie z pkt 3 lit. b) ppkt (v)) należy wyrywkowo pobrać próbki w celu sprawdzenia zgodności z określonymi normami, w tym normami dotyczącymi obecności salmonelli.
Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że karma dla zwierząt domowych, którą dysponuje jest karmą poddaną obróbce cieplnej w 120 stopniach Celsjusza, a zatem wykluczone jest powstanie zagrożenia na skutek stosowania tej karmy dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu po pierwsze, stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie podnosiła argumentu, że karma dla zwierząt domowych znajdująca się w jej dyspozycji jest karmą wytwarzaną z produktów wymienionych w punkcie 3 lit. b) ppkt (v) oraz wytwarzaną w sposób opisany w tym punkcie. Nie były również składane wnioski dowodowe, które miałyby wykazać taką okoliczność. Nie było też uzasadnionych podstaw, by organy administracji oraz Sąd I instancji przeprowadzały z urzędu postępowanie dowodowe w celu ustalenia tego rodzaju okoliczności.
Po drugie, nawet gdyby założyć, że jest to karma o parametrach opisanych w punkcie 3 lit. b) ppkt (v), to zauważyć należy, że producenci karmy zwolnieni są z obowiązku przeprowadzania badań na obecność salmonelli podczas produkcji oraz przechowywania. Okoliczność ta nie oznacza jednak, iż nabywcy takiej karmy są zwolnieni z konieczności przeprowadzenia takich badań. Źródłem pojawienia się salmonelli może bowiem nie być sama karma tylko inne czynniki. Taka zaś sytuacja jak wynika z akt sprawy ma miejsce w przypadku skarżącej kasacyjnie. Działalność skarżącej kasacyjnie polega nie tylko na nabywaniu gotowych wyrobów w postaci karmy dla zwierząt domowych i dalszej jej odsprzedaży. Działalność ta polega również na przepakowywaniu tych wyrobów. Oznacza to, że produkt musi zostać wyjęty z fabrycznego opakowania, przechowywany przez pewien czas poza opakowaniem a na następnie przeniesiony do nowego opakowania. Podczas tego procesu może powstać możliwość zanieczyszczenia produktu np. salmonellą.
Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy administracji ustalone. Zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd, że zastosowanie w sprawie ma rozporządzenie (WE) Nr 183/2005 jest w istocie powtórzeniem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w tym rozporządzeniu. Zarzut ten, jak to zostało już wcześniej wskazane jest niezasadny. Ponowne przytaczanie argumentów na poparcie tego stanowiska jest niecelowe.
Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a. poprzez brak analizy przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku. Także ten zarzut jest w istocie powtórzeniem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w tym rozporządzeniu. Zarzut ten, jak to zostało już wcześniej wskazane jest niezasadny i ponowne przytaczanie argumentów na poparcie tego stanowiska jest niecelowe.
Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w celu ustalenia, czy została przeprowadzona naukowa ocena ryzyka zakażeń mikrobiologicznych w przypadku żywienia psów i kotów. Rozstrzygnięcie w sprawie wydawał organ administracji, którego pracownicy posiadają wiedzę niezbędną do dokonania oceny odnośnie do konieczności opracowania i wdrożenia procedur kontroli wewnętrznej w kierunku wykrywania w paszach obecności bakterii Salmonella oraz bakterii z rodzaju Eterobacteriaceae. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego w tej kwestii nie było w tej sytuacji konieczne.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 138 K.p.a. poprzez dokonanie kontroli decyzji organów administracji wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd nie może się ograniczać do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a winien ją zbadać merytorycznie przy uwzględnieniu także kryterium celowości i słuszności rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, w art. 138 K.p.a. wskazany został katalog rozstrzygnięć wydawanych przez organ administracji rozpatrujący środek odwoławczy. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny rozstrzygnięcia organu administracji przez sąd administracyjny.
Po drugie, kryteria oceny przez sąd administracyjny rozstrzygnięć wydawanych przez organ administracji wskazane zostały w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Jak wynika z ww. przepisów sąd administracyjny sprawuje kontrolę organów administracji tylko pod kątem działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Inne kryteria sąd administracyjny może brać pod uwagę tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. W niniejszej sprawie żaden przepis szczególny nie nakładał na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem celowości i słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzić należy, że wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego zawarte są w art. 141 § 4 P.p.s.a., tym samym zakwestionowanie prawidłowości uzasadnienia sporządzonego przez Sąd I instancji wymagało podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego właśnie przepisu.
Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. uznać należy, że zarzut ten jest również niezasadny. Przepis ten określa wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji wydawanych przez organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zarówno decyzji organu I instancji jak i organu II instancji pozwala na odtworzenie toku rozumowania organów administracji i ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięć tych organów. Zarzut ten nie mógł więc być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.