Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G.M. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2010 r. Starosta Sławieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 7 elektrowni obejmującej linie kablowe wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżąca wskazała, że wyrokiem z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r., Nr XXI/289/2008 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r. Nr 5, poz. 164 – dalej jako "m.p.z.p."). Wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 października 2010 r. Skarżąca wskazała, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z [...] marca 2010 r.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw, żeby zarzucić Staroście Sławeńskiemu, że wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym m.p.z.p., plan ten obowiązywał.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżąca oraz M.M. i M.M.
Wyrokiem z 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 483/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I oddalił skargę M.M. oraz M.M., a w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13 uchylił wyrok Sąd I instancji w zakresie punktu II i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Pismem z [...] grudnia 2015 r. inwestor wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność braku interesu prawnego skarżącej oraz nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przesądził, że skarżąca prawidłowo została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania. Działka należąca do skarżącej znajduje się w odległości 370 m od wieży wiatraka S6. Przez tę działkę przebiega strefa ochrony – w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. Ponadto usytuowanie wieży wiatrakowej S6 ograniczyło zabudowę działki należącej do skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ma późniejsze stwierdzenie nieważności m.p.z.p. obowiązującego na terenie planowanej inwestycji. Sąd I instancji nie zaaprobował stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii nie jest jednolite. Za niesporne Sąd I instancji uznał stanowisko o niedopuszczalności oceny pozwolenia na budowę w oparciu o wyeliminowany z obrotu prawnego m.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, ocena wpływu stwierdzenia nieważności m.p.z.p. na byt prawny pozwolenia na budowę powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych w zaufaniu do organów, ale również porządek planistyczny obowiązujący na danym terenie oraz ewentualnie skala jego naruszenia.
Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych Sąd I instancji podkreślił, że miały one na celu ocenę przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13
Skargę kasacyjną od wyroku z 20 kwietnia 2016 r. wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako "Prawo budowlane") i przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie zatwierdzenia m.p.z.p., w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ponadto inwestor.
W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 133 § 1, a także w związku z art. 134 § 1 i w związku z art. 190 oraz art. 106 § 3 i art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie inwestora, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt: II OSK 2930/13 bezwzględnie odnosi się także do statusu skarżącej jako strony postępowania, przy jednoczesnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii geodety mgr inż. R.B. z 9 września 2015 r. Sąd I instancji błędnie przyjął, że dokument ten jest zbędny wobec niezmienionego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy.
Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 133 § 1, a także w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zasadny jest zarzut skargi odnośnie prawidłowości kontroli dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do pozwolenia na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 KPA w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w oparciu o ustalenia nieobowiązującego m.p.z.p. Inwestor wskazał, że w momencie wydawania pozwolenia na budowę obowiązywał m.p.z.p., a późniejsze stwierdzenie jego nieważności pozostaje bez wpływu na ważność pozwolenia na budowę. Inwestor odniósł się szczegółowo do kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy.
Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w świetle tych przepisów merytoryczna kontrola pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym nie może być dokonana przy uwzględnieniu m.p.z.p., który został wyeliminowany z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Inwestor wniósł także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci opinii geodety mgr inż. R.B. z 9 września 2015 r. oraz świadectw pochodzenia wydanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a także porozumień transakcyjnych zawartych pomiędzy inwestorem, a podmiotem trzecim na okoliczność zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, rozpatrując w pierwszej kolejności skargę kasacyjną organu należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z powodu ich błędnej wykładni. Sąd I instancji przyjął bowiem stanowisko, że późniejsze stwierdzenie nieważności m.p.z.p. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, wymaga dokonania oceny bytu prawnego tego pozwolenia w kontekście przesłanek nieważności, o których stanowi także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena ta powinna być w szczególności przeprowadzona przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, czyli takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych, ale także porządku planistycznego obowiązującego na danym terenie, jak i ewentualnie skali jego naruszenia.
Skład orzekający w tej sprawie podziela jednak dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1490/15 (LEX nr 2228008) oraz w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 (LEX nr 2189778). Formułują one tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji.
Dlatego też, późniejsze stwierdzenie w tej sprawie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., obowiązującego w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie jest w żadnym przypadku podstawą do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po drugie, powyższe oznacza, że zasadny jest również zarzut kasacyjny inwestora, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie przedmiotowym, była bowiem nieprawidłowa. Późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowi materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia z tego względu nieważności tej decyzji. Dlatego też, wytyczne Sądu I instancji sformułowane w tym zakresie są błędne, co doprowadziło także do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Po trzecie, chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny inwestora, który podnosi naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 133 § 1, jak i art. 134 § 1 i art. 190 p.p.s.a., a także art. 106 § 3 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że skarżąca prawidłowo została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, nie przeprowadza się już uzupełniającego postępowania dowodowego, a właściwy organ rozstrzyga sprawę w granicach przesłanek nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) i na podstawie stanu faktycznego ustalonego uprzednio w postępowaniu zwykłym. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., brak było podstaw prawnych do dopuszczenia na etapie postępowania sądowego wnioskowanego przez inwestora dowodu w postaci opinii geodety mgra inż. R.B. z 9 września 2015 r., jak również składanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów w postaci świadectw pochodzenia wydanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a także porozumień transakcyjnych zawartych pomiędzy inwestorem, a podmiotem trzecim.
Należy także podkreślić, że w tej sprawie nie ma zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). Wynika z niej bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną uznał, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. W szczególności rozpoznane zostały wszystkie zarzuty skargi skarżącej z 7 lutego 2013 r., które dotyczyły przede wszystkim udziału skarżącej jako strony postępowania w postępowaniu nieważnościowym oraz wpływu stwierdzenia nieważności m.p.z.p. na byt prawny wydanej wcześniej zgodnie z tym planem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.