Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2215/20, oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2020 r., znak: DON.7100.202.2020.JSK, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. B. [...] od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 27 lipca 2020 r., znak: WOA.771.19.2020.KP (odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: NB.7355.01.2020, wydanej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającej postępowanie administracyjnej w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. części "A" budynku szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej, na działce nr [...] położonej w [...]), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu w aspekcie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. "145 § 1 pkt 1a i 1 c" p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu; organy, a także WSA w Warszawie, "popełniły błąd subsumpcji (subsumcji)" uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania I instancji, tzn. WSA w Warszawie wadliwie ocenił, że GINB miał prawo umorzyć postępowanie z przyczyn podmiotowych nie uznając T. B. za stronę;
- 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu, tj. na nieuwzględnieniu skargi (jej oddaleniu); w przedmiotowej sprawie naruszone zostały zarówno ww. przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości usytuowanej w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektów mogących pełnić funkcję inwentarską (hodowlaną). Skarżąca podniosła, że kluczową kwestią było ustalenie faktycznej zabudowy na działce nr [...], a takich ustaleń brak. Tymczasem na działce nr [...] znajdują się między innymi następujące obiekty budowlane: dobudówka budynku mieszkalnego (kotłownia z kominem) od strony zachodniej; budynek mieszkalny; budynek gospodarczy dobudowany do budynku mieszkalnego od strony wschodniej; budynek inwentarski z dachem dwuspadowym z dwiema bramami (na wprost płyty gnojowej obok silosa na paszę); budynek inwentarski z dachem dwuspadowym od strony wschodniej; budynek inwentarski z dachem jednospadowym zbliźniaczony z ww. budynkiem dwuspadowym; nowo wybudowany budynek gospodarczy, w istocie także inwentarski z dachem dwuspadowym (na maszyny rolnicze), w którym nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania; garaż od strony południowej z dachem jednospadowym (przybudowany do budynku inwentarskiego); budynek inwentarski z dachem jednospadowym od strony południowej (przy budynku garażowym); budynek inwentarski z dachem jednospadowym od strony zachodniej; budynek gospodarczy z dachem jednospadowym przybudowany do budynku gospodarczego (przy drewnianym ustępie); drewniany ustęp; płyta obornikowa; silos na paszę.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z ilości budynków inwentarskich i z budowli im towarzyszących jednoznacznie wynika, że w sprawie możemy mieć do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze bądź potencjalnie). Potwierdzeniem przypuszczeń skarżącej kasacyjnie jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znak: GK.6220.2.2020 z dnia 13 listopada 2020 r., w której stwierdzono między innymi warunek utrzymywania na terenie gospodarstwa 134,26 DJP zwierząt. W przedmiotowej sprawie "odległością kluczową od nieruchomości sąsiedniej jest odległość 210 m (§ 3 ust. 1 pkt 104a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W zakresie kumulacji oddziaływania zastosowanie mają między innymi następujące przepisy: • art. 3 pkt 13; art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, • § 2 pkt 51, § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia.".
Skarżącą dodała, że "gospodarstwo rolne Państwa R. jest usytuowane na terenie mieszkaniowym" i w związku ma ona interes prawny z uwagi na "uciążliwości związane z w/w przedsięwzięciem (hałas, odór itp.). Nawet nie musi dochodzić do przekroczeń norm, ażeby posiadać legitymację procesową strony. Wystarczy sama możliwość oddziaływania np. hałasu - patrz: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (w zabudowie zagrodowej 55 dB).".
W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2024 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie przy wyrokowaniu oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 67/23 (dostępny w CBOSA) oraz wskazań WINB zawartych w decyzji znak: WOA.7721.259.2022.HC z dnia 22 grudnia 2023 r. (decyzja w załączeniu), a także okoliczności związanych z wydaniem warunków zabudowy przez Wójta Gminy [...] z dnia "06 marca 2023" r., nr 6730.34.2020, w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie chlewni i adaptacji (zmianie sposobu użytkowania) części istniejącego magazynu na chlewnie w istniejącej zabudowie zagrodowej, działka nr [...], obręb [...], gmina [...]", na okoliczność wykazania legitymacji procesowej T. B. jako strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie GINB odmówił T. B. przyznania przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjnej w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - budynku szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przedmiot postępowania stanowiła wyłącznie zmiana sposobu użytkowania części "A" budynku szopy na budynek trzody chlewnej, nie zaś kontrola wszystkich obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Analiza zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia prowadzi do konkluzji, że skarżąca zmierza do zainicjowania postępowania tak aby przedmiotem kontroli uczynić wszystkie obiekty na ww. działce, w których prowadzona jest hodowla zwierząt. Nie zważa zaś na to, że sprawa niniejsza toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji - (które rządzi się swoimi prawami) i dotyczyła konkretnej decyzji administracyjnej wydanej w określonych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych.
Słusznie wskazał Sąd I instancji, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Postępowanie wszczynane na podstawie ww. przepisu jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie.
Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Jak wynika z ustaleń organu powiatowego, hodowla trzody chlewnej nie była prowadzona w części budynku stanowiącego przedmiot postępowania prowadzonego przez PINB i zakończonego decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Uprzednie, czasowe przetrzymywanie zwierząt w ww. obiekcie (stanowiło ono impuls do złożenia przez W. S. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego) było działaniem doraźnym wynikającym z konieczności remontu starej chlewni (pismo G. R. i K. R. z dnia 16 maja 2019 r.). Słusznie zatem uznał GINB, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wskazane w skardze kasacyjnej normy prawne z aktów "środowiskowych" nie mogły być nośnikiem interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu nieważnościom.
Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej przywołał je w sposób nieprecyzyjny, bez dat uchwalenia aktów prawnych i ich publikatorów (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Co jeszcze raz należy podkreślić, wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował wyłącznie decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania konkretnego budynku szopy (magazynu) na budynek hodowli trzody chlewnej. Okoliczność późniejszej adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię, czy też prowadzenia hodowli zwierząt w innych budynkach na spornej działce, nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca może w odniesieniu do ww. obiektów zainicjować odrębne postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że skarżąca zainicjowała takie postępowanie, o czym świadczy m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 67/23, przywołany także przez skarżącą kasacyjnie. Nadto wynika to także z załączonej kopii decyzji WINB z dnia 22 grudnia 2023 r.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zawartych w punktach 1) i 2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Przy czym w zakresie redakcji podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że autor środka zaskarżenia nie powiązał zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Przepisy "środowiskowe" zostały przywołane w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi zaś samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
Nadto, skoro decyzja dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezasadne było przywołanie normy z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, która odnosi się do przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę. W złożonej skardze kasacyjnej brak jest szczegółowego wyjaśnienia przyczyn powołania się na ww. przepisy. Końcowo także wskazać należy, że podstawa kasacyjna z punktu 3) środka zaskarżenia została wadliwie skonstruowana. Art. 151 p.p.s.a., jako przepis wynikowy (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinien zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.