Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 772/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. K. i R. K. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 60/10.
Jak wynika z uzasadnienia, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) w przedmiocie legalizacji budowy zobowiązując ten organ do zakończenia w terminie 2 (dwóch) miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego – warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w T. przy ul. [...], wszczętego z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność PINB w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB dla powiatu p.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2453/11, skargę kasacyjną organu oddalił.
Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 2 kwietnia 2012 r. doręczył PINB dla powiatu p. prawomocny wyrok z dnia 18 sierpnia 2011 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r. PINB dla powiatu p. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wypożyczenie akt administracyjnych, załączonych do akt administracyjnych sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., zarejestrowanej pod sygnaturą akt II OSK 1280/11. Jak wyjaśnił organ, uzyskanie żądanych akt warunkowało rozstrzygnięcie sprawy zapoczątkowanej w dniu 19 grudnia 2003 r.
W dniu 30 kwietnia 2012 r. R. K. oraz L. K. wezwali PINB dla powiatu p. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10.
PINB dla powiatu poznańskiego pismem z dnia 2 maja 2012 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ponownym wnioskiem o wypożyczenie akt administracyjnych. W odpowiedzi, Sąd pismem z dnia 14 maja 2012 r. (data wpływu do PINB - 16 maja 2012 r.) poinformował organ, że akta zostały zwrócone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po uzyskaniu tej informacji PINB pismem z dnia 16 maja 2012 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wypożyczenie przedmiotowych akt administracyjnych. W dniu 30 maja 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ, że akta zostały zwrócone Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] przy piśmie z dnia 16 maja 2012 r. W dniu 23 maja 2012 r. żądane akta wpłynęły do PINB.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., PINB dla powiatu p. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego – warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w T. przy ul. [...], wszczęte z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. Decyzję doręczono R. K. w dniu 26 lipca 2012 r. L. K. oraz D. K. wnieśli odwołania od powyższej decyzji pismami z dnia 20 sierpnia 2012 r.
Równocześnie w dniu 20 sierpnia 2012 r. L. K. oraz R. K. wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. przez PINB dla powiatu p., wnosząc o wymierzenie organowi grzywny. W rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2012 r. nie odpowiada wytycznym zawartym w wyroku wydanym w sprawie II SAB/Po 60/10. Zdaniem skarżących organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również dokonał wadliwej oceny prawnej w sprawie. PINB zarzucono też naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. przekazał skargę z dnia 20 sierpnia 2012 r., jako skargę mylnie skierowaną bezpośrednio do Sądu, do PINB dla powiatu p..
PINB przy piśmie z dnia 14 września 2012 r. przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wniósł o jej oddalenie. PINB podniósł, iż w dniu 20 lipca 2012 r. wydał decyzję w sprawie warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej w T. przy ul. [...], a R. K. złożył odwołanie od tej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180).
Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Zdaniem doktryny oraz judykatury, za taką wykładnią przemawia a contrario treść art. 154 § 3 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę chyba, że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy (por. B. Dauter, Komentarz do art.154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Innymi słowy sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie swojego wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 726/10, LEX 753137; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 466/10. Konsekwentnie mieć należy na względzie, że ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Co istotne, wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia.
W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 08 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 688/11, LEX 1134740).
Równocześnie skarga o wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przysługuje w sytuacji, gdy po wyroku stwierdzającym bezczynność organu, organ wyda decyzję, lecz jej treść nie będzie odpowiadała wytycznym zawartym w wyroku stwierdzającym bezczynność. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11 (LEX nr 1082699), niewykonanie wyroku nie oznacza braku zastosowania się do oceny prawnej wskazanej w tym wyroku. Ewentualne odstąpienie od oceny prawnej w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej. Z treści art. 154 §1 powołanej ustawy nie można bowiem odczytać istnienia dodatkowej formy kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia, które będzie podlegało kontroli merytorycznej na zasadach ogólnych.
Istotą omawianej instytucji jest bowiem dyscyplinowanie organu do terminowego podejmowania czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że skarga przewidziana przepisem art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych art. 3 § 2 i przepisami szczególnymi. W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi o jakiej mowa w art. 154 §1 ustawy, sprawdzeniu podlega jedynie okoliczność, czy wydane, prawem przewidziane rozstrzygnięcie, zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu administracyjnego. Sprawdzeniu podlega również termin wydania rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że skarżący, wzywając w dniu 30 kwietnia 2012 r. PINB dla powiatu poznańskiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, otworzyli drogę do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Jednakże wniesiona w dniu 20 sierpnia 2012 r. skarga na niewykonanie wyroku, została złożona już po wydaniu decyzji przez PINB. Tym samym organ powyższy nie pozostawał w bezczynność w momencie wniesienia skargi, co wyklucza możliwość wydania grzywny, o jakiej mowa w powołanym powyżej przepisie.
Dodatkowo z analizy wniesionej skargi wynika, że zamiarem skarżących było zakwestionowanie samego rozstrzygnięcia organu z dnia [...] lipca 2012 r. Takie zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone na etapie skargi wniesionej w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na niewykonanie wyroku.
PINB dysponował aktami administracyjnymi sprawy dopiero od dnia 24 maja 2012 r. Wtedy to organu I instancji wpłynęło pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przy którym zwrócono PINB akta administracyjne w sprawie PINB.7358-1/10-11. Tym samym wydając w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję, organ I instancji zmieścił się w terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zatem nie pozostawał w bezczynności. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. Sąd zobowiązał organ do zakończenia w terminie 2 (dwóch) miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego. Jednakże pomimo doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2 kwietnia 2012 r., organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy, ponieważ nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi. Na konieczność skompletowania całości dokumentacji wytworzonej w ramach postępowania prowadzonego od 2003 r. w odniesieniu do przedmiotowych obiektów, wskazywały sądy obu instancji orzekające w sprawie bezczynności.
Tym samym, w ocenie Sądu, wyznaczony w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. termin 2 miesięcy rozpoczął swój bieg dopiero z dniem doręczenia akt administracyjnych, które do PINB wpłynęły w dniu 24 maja 2012 r. To z tym dniem otwarta została droga do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB dla powiatu p.. Jak wyżej podano, decyzję wydano w dniu [...] lipca 2012 r., zatem również z tej przyczyny skarga nie mogłaby zostać uwzględniona.
Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd wskazał, że kwestia ta oraz możliwość wymierzenia grzywny o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badana jest w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 8 powołanej ustawy. Zaznaczyć należy, iż skarga na przewlekłość postępowania jest odrębnym środkiem prawnym od skargi na bezczynność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:
- I. naruszenie "przepisów prawa materialnego" tj.
- 1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi o wymierzenie grzywny i dokonanie błędnej wykładni prawa ww. przepisów przyjmując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny tj. w dniu 20 sierpnia 2012 r. oraz, iż wydanie jakiejkolwiek decyzji jest podjęciem czynności w sprawie przez zobowiązany organ i skutkuje nieponoszeniem odpowiedzialności przez ten organ;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędne obliczenie początku biegu terminu dla załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przyjęcie, że termin 2 miesięcy dla załatwienia sprawy biegnie od dnia 24 maja 2012 t., tj. od dnia zwrotu akt organowi co jest nieuzasadnione w sytuacji, gdy w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości zostało stwierdzone, że termin 2 miesięcy biegnie od dnia doręczenia prawomocnego wyroku tj. w tej sprawie od dnia 2 kwietnia 2012 r, i upływ z dniem 2 czerwca 2012 r.
- II. Naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 57 § 3 k.p.a. poprzez błędne obliczenie początku biegu terminu dla załatwienia sprawy w sytuacji gdy termin ten upłynął z dniem 2 czerwca 2012 r.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Wskazać bowiem należy, że skarga na niewykonanie wyroku została złożona w dniu 20 sierpnia 2012 roku, podczas gdy organ decyzję w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego – warsztatu branży złotniczej (...) wydał w dniu [...] lipca 2012 r., a więc na miesiąc przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi przy tym wątpliwości to, że decyzja z [...] lipca 2013 roku stanowiła zakończenie postępowania administracyjnego do którego organ został zobowiązany zgodnie z punktem I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10. Skoro natomiast w dniu wniesienia skargi na niewykonanie wyroku decyzja została już wydana, to tym samym organ nie pozostawał w bezczynności.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do kwestionowania sposobu obliczenia początku biegu terminu dla załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie sposób uznać, że początek biegu 2 miesięcznego terminu miał miejsce wcześniej, niż moment zgromadzenia przez organ kompletu dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 24 maja 2012 r. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do sytuacji, w której organ byłby zobowiązany do wydania orzeczenia mimo braku akt administracyjnych (np. jak w niniejszej sprawie wypożyczonych organowi odwoławczemu), co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.