Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2678/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. K. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji stwierdzającej zdolność lekarza do wykonywania zawodu uchylił zaskarżoną uchwałę i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Okręgowa Rada Lekarska w Katowicach uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2008 nr 136, poz. 857) oraz § 1 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie trybu powoływania i organizacji komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza (Dz. U. 1999 nr 47 poz. 479) oraz art. 5 pkt. 6, w związku z art. 25 pkt. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2009, nr 219, poz. 1708) oraz art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071) zwanej dalej k.p.a. powołała Komisję Lekarską dla oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza dentystę R. K. w składzie:
Przewodniczący - lek. J. K., Członkowie: lek. D.K., lek. E. S. Organ uznał, że przekazane przez Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. oraz Komisję Etyki Śląskiej Izby Lekarskiej informacje dotyczące stanu zdrowia R. K. są wiarygodne i uzasadniają powołanie komisji lekarskiej w celu oceny zdolności do wykonywania przez niego zawodu.
Po rozpoznaniu odwołania R. K. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach.
Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego dokonanego w sprawie. W/w. organ powołał się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z poźn. zm.) zgodnie z którym Okręgowa Rada Lekarska powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny w przypadkach istnienia uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Podniósł, że powołanie komisji jest czynnością poprzedzającą badanie lekarza i dopiero po przeprowadzeniu badania i po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji medycznej komisja wydaje orzeczenie, w którym stwierdza o zdolności bądź niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.
Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa komisja została powołana w celu stwierdzenia zdolności lekarza dentysty R. K. do wykonywania zawodu w związku z informacjami zawartymi w piśmie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym wskazano na złożenie zawiadomienia do Prokuratury w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa groźby karalnej skierowanej wobec Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. przez lekarza R. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ rozpoznający sprawę w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę. W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], którą organ po rozpoznaniu odwołania R. K. utrzymał w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie powołania specjalnej komisji stwierdzającej zdolność lekarza dentysty R. K. do wykonywania zawodu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji z materiału dowodowego sprawy wynika, iż ta sama osoba - doktor M. H. - będący członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, tj. organu I instancji podpisał również uchwałę wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ – Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie uchwały, pochodzące od różnych organów. W ocenie tego Sądu, trudno w takiej sytuacji oczekiwać, aby ta sama osoba będąc zarówno członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach jak również Prezesem Naczelnej Rady Lekarskiej bezstronnie oceniła czy wydana między innymi przez niego uchwała o powołaniu specjalnej komisji stwierdzającej zdolność lekarza dentysty R.K. do wykonywania zawodu jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa.
Zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasady obiektywizmu oraz art. 27 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 27 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego przepisu M. H. nie mógł zatem podpisać uchwały w imieniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej działającej jako organ odwoławczy i ponownie rozpatrującej sprawę powołania specjalnej komisji stwierdzającej zdolność lekarza dentysty R. K. do wykonywania zawodu. Wydanie decyzji ostatecznej, czy też uchwały, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższa wadliwość zaskarżonej uchwały, skutkująca jej uchyleniem, sprawiła zdaniem Sądu pierwszej instancji, że przedwczesnym stało się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy.
W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Lekarska w Warszawie zarzuciła Sądowi I Instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 57 ust. 1a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że podpisanie przez Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej uchwały w sprawie powołania komisji do oceny stanu zdrowia lekarza, którego do złożenia podpisu zobowiązuje ten przepis jest równoznaczne z podjęciem przez niego uchwały; oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że wyłączenie się członka organu kolegialnego - Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej od uczestnictwa w podjęciu uchwały skutkuje koniecznością odmowy złożenia przez niego podpisu pod uchwałą, do którego zobowiązuje przepis art. 57 ust. 1a ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
W oparciu o te podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.K. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przyczyną uwzględnienia skargi było podpisanie zaskarżonej uchwały przez Prezesa NRL który będąc członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach uczestniczył również w podjęciu uchwały w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Skutkiem czego Sąd uznał, że w wydaniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba wyłączona z mocy prawa.
Stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza do właściwości okręgowej rady lekarskiej należy powoływanie komisji złożonej z lekarzy specjalistów, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza. Do uchwał samorządu podejmowanych w tych sprawach stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych, a od uchwał okręgowych rad lekarskich w tej sprawie przysługuje lekarzowi odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej (art. 57 ust. 1 i 2 ustawy). Skoro uchwały, o których tu mowa, mają procesową formę decyzji, to powinny również spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., za wyjątkiem podpisów wszystkich osób biorących udział w podjęciu takiej uchwały.
Bowiem zasadą jest, że w przypadku gdy organ podejmujący akt administracyjny ma charakter kolegialny, wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jego podjęciu obowiązani są go podpisać, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, (OSNCP 1993 r., nr 3, poz.
- 25) i NSA w wyroku z dnia 25 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1443/99.
Takim przepisem szczególnym jest art. 57 ust. 1a ustawy o zawodzie lekarza, który stanowi, że uchwały Naczelnej Rady lekarskiej w sprawach, o których mowa w art.12 ust. 1 powołanej ustawy o zawodzie lekarza, podpisują tylko prezes lub wiceprezes i sekretarz NRL. Zatem uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinien podpisać prezes lub wiceprezes i sekretarz NRL. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podpisana zgodnie z dyspozycją tego przepisu przez Prezesa NRL M. H. i Sekretarza NRL M.J. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby sprawujące w/w funkcje w NRL zobowiązane są do podpisania uchwał wymienionych w przywołanym art. 57 ust 1 bez względu na to czy brały udział w podejmowaniu uchwały, czy też od udziału w podjęciu uchwały były wyłączone. Złożenie podpisu pod uchwałą jest zatem wymogiem ustawowym, niezależnym od uczestnictwa, czy też wyłączenia tych osób w podejmowaniu uchwały i nie świadczy o tym, że osoba ta brała udział w podjęciu uchwały.
Niewątpliwie taki był cel wprowadzenia regulującego tę kwestię nowego ust. 1a art. 57 tej ustawy. Zaakceptowanie odmiennego stanowiska Sądu pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, że w wielu przypadkach niemożliwe byłoby zadośćuczynienie temu ustawowemu wymogowi, co skutkowałoby bezskutecznością podjętej uchwały. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuacje w której zarówno prezes jak i wiceprezes nie braliby udziału w posiedzeniu NRL np. z powodu wyłączenia i wówczas nie byłoby osób uprawnionych do jej podpisania. Podsumowując, nie można zgodzić się ze stanowiskiem że w przedmiotowej sprawie, samo podpisanie zaskarżonej uchwały przez Prezesa NRL który brał udział w podjęciu uchwały przez organ pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i tym samym uprawniało Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej uchwały.
Niemożliwość utożsamiania obowiązku Prezesa NRL w kwestii podpisania uchwały z jego uczestnictwem w jej podjęciu, nie wyklucza oczywiście obowiązku Sądu Wojewódzkiego ustalenia czy rzeczywiście brał on udział w tej części posiedzenia NRL na której podjęto zaskarżoną uchwałę, bowiem dopiero to skutkowałoby naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i 27 k.p.a., co stanowić może przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Te okoliczności należało ustalić w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w szczególności o załączony do skargi kasacyjnej protokół z posiedzenia Prezydium NRL. Jeżeli taka przesłanka nie wystąpi, Sąd ponownie rozpoznając sprawę rozpatrzy także zarzuty podniesione w skardze.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z uwagi na to, że wadliwy wyrok wydany został przez Sąd działający z urzędu, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a, uznając że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, odstąpiono od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie Naczelnej Rady Lekarskiej.