Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunkach zabudowy w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z akt sprawy, P. K. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2007 r. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wraz z przyłączami i sieciami zewnętrznymi na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Prezydent m.st. Warszawy decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. pismem z dnia 6 lutego 2008 r., następnie uzupełnione pismem z dnia 25 lutego 2008 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 60 i art. 61 u.p.z.p., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent. m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki i szczegółowy zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wraz z przyłączami i sieciami zewnętrznymi na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy złożyli M. W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ I instancji naruszył § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wnieśli R. K., G. J., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. oraz M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że analiza treści decyzji organu pierwszej instancji, akt postępowania ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz przepisów prawa nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest bowiem sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. Organ pierwszej instancji podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uwzględnił zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, a decyzja zawiera wskazanie faktów oraz dowodów na których organ się oparł.
Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracji publicznej musi zachować minimalne wymogi co do granic obszaru określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie oznacza to, że nie jest uprawniony do wyznaczenia obszaru o większych granicach. Zważywszy jednak na niezwykle istotne znaczenie tej kwestii dla wyników merytorycznych analizy urbanistycznej przeprowadzonej w danym obszarze, stanowiącej podstawę dla ustalenia wymogów jakim musi odpowiadać nowa zabudowa (chociażby wskaźnik zabudowy czy szerokość elewacji), organ winien uzasadnić przyczynę ustalenia granic obszaru w sposób odbiegający od zasady.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie obszar analizowany wykracza poza minimalne parametry wynikające z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, co wynika z porównania załącznika graficznego do analizy stanowiącej załącznik skarżonej decyzji i takiegoż załącznika do analizy stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy uchylonej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. (w uzasadnieniu której organ odwoławczy sugerował rozważenie powiększenia obszaru analizowanego). Organ pierwszej instancji nie zawarł jednak informacji ani argumentacji przemawiającej za powiększeniem granic obszaru w dokumencie będącym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej środek dowodowy w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu brak takiego uzasadnienia w dokumencie stanowiącym załącznik do decyzji, jak i w decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. określa m.in. w § 5 do § 7 szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania parametrów takich jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wyznaczając w niniejszej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wskazał, że wyznaczył ten wskaźnik w wys. 75% w sposób zgodny z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, podczas gdy w opisie do przedstawionych w tabeli wyliczeń średnich wielkości zabudowy zaznaczył jednocześnie, że w analizowanym obszarze wskaźnik wynosi od 0–100% i dlatego zgodnie z zaleceniem Kolegium wynikającym z decyzji [...] do obliczeń nie brał pod uwagę działek, na których w ogóle nie występuje zabudowa. Przyjęty faktycznie sposób określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki nie jest sposobem zgodnym z zasadą wynikającą z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którą wyznaczenie wskaźnika następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc z uwzględnieniem wszystkich działek z obszaru.
Wyznaczenie przez organ innych wskaźników, aniżeli wskaźniki odpowiadające średnim wskaźnikom przewidywanym w § 5–7 powołanego rozporządzenia jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia analizy. Oznacza to zdaniem Sądu, że wyniki stanowiące podstawę ustalenia powyższych parametrów dla nowej zabudowy ustalone na podstawie porównania stosownych wielkości z zawężonego, a nie całego obszaru analizowanego muszą być uwidocznione w tej analizie, oraz że materiał dowodowy m.in. w postaci graficznego załącznika do analizy pozwala na zweryfikowanie tych wyników. Analiza, która ma być odzwierciedleniem wniosków wynikających z rzeczywistych rozważań o funkcjach oraz cechach zabudowy i zagospodarowania w analizowanym obszarze, musi wskazywać przyczyny, które zadecydowały o możliwości i zasadności wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przy zastosowaniu odbiegających od normy wskaźników.
Należy zauważyć, że mimo iż analiza w przedmiotowej sprawie wskazuje faktyczny sposób określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wskaźniki ustalone dla analizowanych działek, to nie wskazuje przyczyn, które umożliwiły przyjęcie takiego rozwiązania ze względów istotnych dla warunków zabudowy i zagospodarowania w analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu oznacza to, że odstępstwo od zasady przewidywanej w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie wynika z analizy przeprowadzonej przez organ, ani jakimi kryteriami kierował się jej autor pomijając dla ustalenia średniej gęstości zabudowy poszczególne działki niezabudowane.
W ocenie Sądu możliwe do zaaprobowania jest pominięcie działek o innych funkcjach (np. stanowiących parki), jednak nie można zaaprobować pominięcia działek, na których znajduje się zieleń typowo uzupełniająca zabudowę (jak działka nr [...]). Trzeba mieć na względzie, iż samo wydzielenie działek ewidencyjnych może prowadzić do sytuacji lokalizacji zabudowy na działkach odrębnych w stosunku do terenów otaczających. Sytuacja taka nie może mieć wpływu (poprzez pominięcie w analizie działek przyległych – niezabudowanych) na ustalenie cech terenu pod katem intensywności zabudowy, co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego realizowanego m.in. w zasadzie "dobrego sąsiedztwa". W odniesieniu do parametru jakim jest szerokość elewacji organ wskazał w analizie wprost, że zastosował odstępstwo określone w § 6 ust. 2 przy wyznaczaniu tej wielkości dla nowej zabudowy. Powołując się przy tym na wielkość szerokości elewacji na 4 działkach wskazał, że parametr przyjęty dla nowej zabudowy podobny jest do szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją 20%.
Analiza w tym zakresie nie wskazuje przyczyny, która zadecydowała o możliwości i zasadności wyznaczenia tego parametru nowej zabudowy przy zastosowaniu odbiegającego od normy wskaźnika, a zatem zdaniem sądu nie obejmuje tej kwestii. Należy wskazać, że wielkość szerokości elewacji dla przytoczonych w analizie działek, jak wynika z załącznika graficznego wynosi od 16,83 m do 17,43 m, a nie jak organ podaje w analizie od 15 do 16 m.
W ocenie Sądu nieprecyzyjność ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w analizie, która stanowiła podstawę równie nieprecyzyjnego wymogu w tym zakresie w decyzji. Jeśli bowiem wysokość ta ma być zgodna z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego budynku na działce nr [...], to dlaczego wskazano jednocześnie wielkość ok. 24,50 m.n.p.t mogącą powodować wątpliwości.
Pismem z dnia 3 lipca 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/10 złożył P. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym rozstrzygnięciem, tj.:
- 1) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie odległości granic obszaru analizowanego wynoszącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy za sztywny wymóg (zasada), od którego odstępstwo traktowane jest jako wyjątek wymagający uzasadnienia;
- 2) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy uwzględnić także działki niezabudowane mieszczące się w obszarze analizowanym.
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wskazane uchybienia postępowania jurysdykcyjnego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a tym samym nie uprawniały Sądu do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. ponieważ braki uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej zamieszczonymi w pkt 1, dotyczącymi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną ich wykładnię, dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Sposób rozpoznania granic obszaru analizowanego określony w § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia, nie stanowi sztywnej zasady, tak jak przyjął to Sąd. Ważne aby granice obszaru analizowanego nie były mniejsze, niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, to stanowi minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego, nie określa omawiany przepis.
Nie można więc w tym, przypadku mówić, że "obszar analizowany niewątpliwie wykracza poza minimalne parametry", bowiem jest to prawnie dopuszczalne i nie wymaga to żadnej szczególnej "argumentacji przemawiającej za powiększeniem granic". Tym samym nie można mówić o braku uzasadnienia w decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.
Trafny jest również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, przyjętą przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Bowiem przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o powyższy przepis, nie bierze się pod uwagę działek niezabudowanych gdzie wskaźnik ten wynosi 0%, bowiem zaniżałoby to sztucznie ten wskaźnik. Tymczasem zgodnie z analizowanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym.
Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że zgodnie z zasadą wynikającą z § 5 ust. 1 rozporządzenia przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy uwzględnić również działki aktualnie niezabudowane, które jednak mogą w przyszłości być zabudowane. Przyjęcie więc takiego poglądu w konsekwencji powodowałoby, że z biegiem czasu, kiedy kolejne działki zostają zabudowane, wskaźnik ten wzrasta, co w sposób nieuzasadniony i niesprawiedliwy różnicowałoby warunki zabudowy dla kolejnych (późniejszych) inwestorów.
Nieuzasadnione są też pretensje Sądu, że w analizie, jak i w decyzji nieprecyzyjnie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przez to że jednocześnie określono, iż wysokość ta ma być zgodna z wysokością istniejącego budynku na działce nr [...] i ma wynosić ok. 24,50 m.n.p.t. Takie podwójne określenie parametru wysokości, nie narusza § 7 rozporządzenia i nie budzi wątpliwości, co trafnie podnosi się na s. 6 skargi kasacyjnej. Tym bardziej jeśli określenie tego parametru w załączonej analizie zapisano jako: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku – powinna być równa górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na dz. o nr ew. geod. [...] (tj. max. 24,50 m.n.p.t.)".
Jak wynika z powyższych rozważań nie było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na naruszeniach prawa materialnego, skutecznie podważonych, należało orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarga z dnia 18 stycznia 2010 r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż jej uzasadnienie stanowi przegląd poglądów zaczerpniętych z orzecznictwa i literatury prawniczej, niemających większego związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.