Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. w W. (dalej jako "Wspólnota") uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...].
Pismem z 27 października 2015 r. Wspólnota wniosła odwołanie od tej decyzji.
Pismem z 16 grudnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał Wspólnotę do usunięcia braków formalnych odwołania, w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania, przez dostarczenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego, że wnioskodawcy są członkami zarządu Wspólnoty i z którego wynika prawo do reprezentowania. Wezwanie doręczono M.S. w dniu 28 grudnia 2015 r., S.M. w dniu 29 grudnia 2015 r., a P.D. w dniu 5 stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota reprezentowana przez wskazanych wyżej członków zarządu uzupełniła braki formalne odwołania w dniu 8 stycznia 2016 r. (data stempla pocztowego). Organ uznał, że czynność ta została wykonana z uchybieniem terminu, który upłynął 4 stycznia 2016 r.
Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi na zastosowanie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. W razie uzupełnienia braków pisma z uchybieniem terminu z art. 64 § 2 k.p.a., pismo powinno zostać rozpatrzone, przy czym termin jego wniesienia powinien być liczony od dnia wniesienia pisma uzupełniającego braki. W konsekwencji organ przyjął, że odwołanie wniesiono w dniu uzupełnienia braków formalnych odwołania z 27 października 2015 r., tj. 8 stycznia 2016 r.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ocenie podlegało przede wszystkim, czy Wspólnota zachowała siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych odwołania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej powoduje, że pisma wspólnocie doręcza się w sposób określony w art. 45 k.p.a. tj. w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej, która nie posiada własnej siedziby, należy dopuścić modyfikację tej zasady w przypadku, gdy podmioty wymienione w art. 45 k.p.a. w sposób wyraźny wskażą inne miejsce doręczenia im pism. Siedzibą jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, chyba że ustawa lub oparty na niej statut stanowi inaczej. Zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie ma ustawowego obowiązku posiadania siedziby (adresu), co w przypadku braku siedziby nie wyklucza stosowania doręczeń w trybie art. 45 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że członkowie zarządu wspólnoty w ramach kompetencji do reprezentacji są uprawnieni do odbioru przesyłek kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej.
Jeżeli nie wskazano adresu siedziby organu wspólnoty tylko adresy zamieszkania członków zarządu, organ nie jest zobowiązany do doręczania pism wszystkim członkom zarządu. Należy bowiem odróżnić sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej (do czego wymagane jest, co do zasady, złożenie oświadczenia woli przynajmniej przez dwóch członków kilkuosobowego zarządu) od uprawnienia do odbioru pism kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej, które to uprawnienie posiada samodzielnie każdy członek zarządu. Oznacza to, że dysponując danymi trzech członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej wystarczające byłoby doręczenie pism tylko jednej z nich – wskazanej przez wspólnotę lub wybranej przez organ, jeśli wskazania takiego nie dokonała wspólnota. W tej sprawie Wspólnota nie wskazała jednego z członków zarządu jako osoby upoważnionej do odbioru korespondencji, a organ wysłał wezwanie do wszystkich trzech członków zarządu.
Zdaniem Sądu I instancji, bezpodstawne było stanowisko organu, że doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania nastąpiło z chwilą odbioru pisma przez pierwszego, a nie ostatniego z członków wieloosobowego zarządu. Organ I instancji pouczył bowiem osobno każdego z członków Wspólnoty o siedmiodniowym terminie do uzupełnienia braków odwołania. W konsekwencji organ zajął błędne stanowisko, że doszło do uchybienia terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w tej sprawie termin do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji I instancji, rozpoczął swój bieg od daty ostatniego doręczenia wezwania ostatniemu z członków zarządu Wspólnoty tj. od dnia 5 stycznia 2016 r. i upływał 12 stycznia 2016 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo, że zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania Wspólnoty. Uzupełnienie braków formalnych odwołania nastąpiło z naruszeniem terminu z art. 64 § 2 k.p.a.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez brak oddalenia skargi, pomimo że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na uchybienie przez Wspólnotę ustawowego terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Po trzecie, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie doszło do uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, pomimo że skutek doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania upłynął już 28 grudnia 2015 r.
Po czwarte, art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skutek doręczenia przedstawicielowi Wspólnoty, którym w rozumieniu art. 38 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), jest organ Wspólnoty (zarząd), nie nastąpił w dniu doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania tj. w dniu 28 grudnia 2015 r., pomimo że członkowie zarządu nie posiadają samodzielnego przymiotu przedstawiciela Wspólnoty, a więc brak jest podstaw "do przypisania im oddzielnych skutków doręczenia".
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena skuteczności doręczenia Wspólnocie wezwania z 16 grudnia 2015 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe na gruncie tej, konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym odwołanie wniesione przez Wspólnotę miało braki formalne polegające na braku złożenia dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie osób podpisujących odwołanie do występowania w imieniu Wspólnoty i reprezentowania jej przed właściwymi organami. Tego też braku dotyczyło wezwanie z 16 grudnia 2015 r. i z tego powodu zostało ono skierowane do Wspólnoty, ale doręczone odrębnie trzem osobom w fizycznym, które podpisały odwołanie. Wezwanie zawiera pouczenie tylko w zakresie art. 64 § 2 k.p.a. i było to pouczenie błędne, ponieważ wynikało z niego, że nieuzupełnienie braków w terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Ponadto, organ w żaden sposób nie pouczył adresatów pisma, w jaki sposób biec będzie termin do uzupełnienia braków odwołania, a w szczególności, że termin ten rozpocznie swój bieg już w momencie doręczenia wezwania pierwszemu z adresatów wezwania. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że w takiej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo dokonał rozróżnienia sposobu reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej od uprawnienia do odbioru pism kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej, które to uprawnienie posiada każdy członek zarządu samodzielnie. W tej konkretnej sprawie wystarczające byłoby doręczenie pism tylko jednej z nich – wskazanej przez wspólnotę lub wybranej przez organ wspólnoty, jeśli wskazania takiego nie dokonała Wspólnota. Pomimo tego, że Wspólnota nie wskazała jednego z członków zarządu jako osoby upoważnionej do odbioru korespondencji, organ wysłał wezwanie do wszystkich trzech członków zarządu i jednocześnie pouczył każdego z członków Wspólnoty o siedmiodniowym terminie do uzupełnienia braków odwołania.
Tego rodzaju doręczenie wezwania i brak pouczenia w zakresie biegu terminu do uzupełnienia braków odwołania, a także błędne pouczenie co do skutków uchybienia terminu, wprowadzało adresatów wezwania w błąd i w związku z tym nie mogło prowadzić do negatywnych skutków procesowych względem Wspólnoty. Mający rangę zasady kodeksowej obowiązek informacyjny organów wynika z art. 9 k.p.a. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie organ naruszył zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., a Wspólnota w dobrej wierze i bez swojej winy nie dokonała czynności w terminie, co oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Należy również mieć na uwadze, że brak jest wyraźnego ustalenia w k.p.a. momentu doręczenia pisma wspólnocie mieszkaniowej i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środków zaskarżenia. Oznacza to, że organ zobowiązany był do poinformowania strony o takiej konstrukcji prawnej, na podstawie art. 9 k.p.a.
Po drugie, mając na uwadze prawidłową ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i należało je uchylić. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia stanowiska, że zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania Wspólnoty. Wynika to z tego, że uzupełnienie braków formalnych odwołania nie nastąpiło z naruszeniem terminu z art. 64 § 2 k.p.a., a, nawet jeżeli tego rodzaju uchybienie terminu miałoby miejsce, to prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby stwierdzenie uchybienia terminu, a nie niedopuszczalności odwołania.
Ponadto, zarówno stwierdzenie uchybienia terminu, jak i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zostało uregulowane w art. 134 k.p.a. i pomimo, że są to odrębne instytucje procesowe to prowadzą do tożsamych skutków prawnych. Wbrew zarzutom kasacyjnym, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a., jak również art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a., art. 38 k.c. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zarzuty podniesione w tym zakresie sprowadzają się do oceny momentu doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania i w związku z tym biegu terminu do ich uzupełnienia. Spółka trafnie wskazuje, że co do zasady skutek doręczenia wezwania powinien nastąpić z momentem doręczenia wezwania pierwszemu z przedstawicieli Wspólnoty. Ocena ta nie uwzględnia jednak przedstawionej wyżej specyfiki tej konkretnej sprawy, w tym przede wszystkim uchybień organu w zakresie obowiązku informacyjnego z art. 9 k.p.a., jak również specyfiki samego wezwania, które miało dopiero w sposób jednoznaczny określić podmiot wnoszący odwołanie i sposób jego reprezentacji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.