Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 707/06 uwzględnił złożoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] na działce nr [...], położonej we wsi P. w Gminie G. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę polegała na budowie stacji telefonii cyfrowej we wsi P.. Inwestycja tego rodzaju, czego strony w postępowaniu sądowym nie kwestionowały, zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Działka gruntowa nr [...], położona we wsi P. znajdowała się na terenie, dla którego przepis § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (Dz.Urz. Województwa M. z [...] r. r. Nr [...], poz. [...], zwanej dalej planem miejscowym) przewidywał zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania został złożony raport oddziaływania na środowisko zawierający wniosek, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób niekorzystny na zdrowie ludzi i na środowisko naturalne. Zarzut tej treści sformułowany został ponadto przez odwołującą się stronę. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem prawa ograniczył się do przytoczenia stanowiska organu I instancji; ograniczył się wyłącznie do wyrażenia poglądu, iż inwestycja jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem do jego obowiązków należało dokonanie ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz uwzględnienie stanu sprawy z daty wydawania własnej decyzji, nie wyłączając nowego dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko. Przy wydawaniu decyzji Wojewoda M. naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniósł się do argumentacji inwestora zawartej w odwołaniu oraz nie wskazał, czy fakty wynikające z raportu uznał za udowodnione, czy też nie, a także czy i z jakich przyczyn odmówił temu dowodowi wiarygodności. Z tych powodów naruszeniu uległy także przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. obligujące organ do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ograniczenie się organu odwoławczego do sformułowania stanowiska o prawidłowości decyzji zakwestionowanej wniesionym odwołaniem naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wypaczało znaczenie art. 138 k.p.a. Uchybienia jakich dopuścił się organ odwoławczy w postępowaniu wyjaśniającym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Opisany wyrok WSA z dnia 19 lipca 2006r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika uczestnika postępowania, J. S.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego. Skargę kasacyjną oparto również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., a także art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Część uzasadnienia skargi kasacyjnej obejmującą naruszenie przepisów – Prawa budowlanego ograniczono do dosłownego zacytowania ich treści oraz stwierdzenia, że unormowania te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć pełnomocnik uczestnika stwierdził, że bezspornym jest, iż inwestycja objęta decyzją stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu tegoż przedsięwzięcia na środowisko. Nie może być realizowana na działce nr [...], gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji takich zadań na terenie tej działki.
W ocenie pełnomocnika uczestnika nie było dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu przed organem odwoławczym dowodu z raportu oddziaływania na środowisko. Wnioski wynikające z tego raportu nie mogą bowiem doprowadzić organu do odmiennego załatwienia sprawy. Zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu, gdyż przepis ten wymienia enumeratywnie symbole terenów, na których dopuszczono w drodze wyjątku realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wśród tych symboli brakuje symbolu [...], którym oznaczona jest działka objęta inwestycją, tj. działka nr [...] we wsi P.. Z naruszeniem prawa nakazano organowi odwoławczemu ponawiać postępowanie wyjaśniające i formułować własne stanowisko co do wiarygodności i mocy dowodowej raportu, skoro strony nie kwestionują, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, a plan miejscowy na spornej działce wyklucza takie przedsięwzięcia.
Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegało na tym, iż Sąd w nieuprawniony sposób przyjął, że Wojewoda M. obowiązany był uwzględnić treść raportu oddziaływania na środowisko. Dowód ten nie ma znaczenia dla sprawy i Sąd nie był władny zobowiązywać organu do jego badania. Zarzut naruszenia przez WSA art. 107 § 3 k.p.a. ograniczono do stwierdzenia, że decyzja spełnia wszelkie wymogi przewidziane w tym unormowaniu. W ocenie pełnomocnika uczestnika Sąd błędnie dopatrzył się naruszenia art. 138 k.p.a. Opierając się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda M. nie naruszył zasady dwuinstancyjności; stanowisko Sądu w tym zakresie jest dla pełnomocnika uczestnika niezrozumiałe i nie może on szerzej uzasadnić swoich wątpliwości. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło z tego powodu, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił podstawy prawnej i nie zawarł wskazań adresowanych do organu zobowiązanego do ponownego załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnego argumentu, który pozwalałby stwierdzić, na czym w ocenie pełnomocnika uczestnika polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, przywołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegało natomiast ta tym, że go nie zastosowano, choć zaszły podstawy do oddalenia skargi. Pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda M. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pełnomocnik strony skarżącej – [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, iż zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z przepisów stanowiących podstawy kasacyjne. Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzję Wojewody M. z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ ten nie ustosunkował się w niej do całego materiału dowodowego, w tym do przedstawionego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ponadto nie dokonał oceny argumentów zawartych w odwołaniu. Błędnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że zobligowanie organu do uwzględnienia przy ponownym załatwianiu sprawy dowodu z pominiętego poprzednio raportu narusza przepisy miejscowego planu. Przepisy planu zakazują lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na określonych obszarach; nie zakazują natomiast przeprowadzania dowodu z raportu i dokonywania przez organ oceny jego znaczenia dla wyniku sprawy.
Wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika Sąd nie naruszył art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., gdyż uchylając zaskarżoną decyzję zarówno wskazał podstawę prawną wyroku w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również ją wyjaśnił stwierdzając, że poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika uczestnika, w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a.
Nie mogą się ostać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazane zarzuty kasacyjne nie spełniają wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna obok przytoczenia podstaw kasacyjnych zawierać także ich uzasadnienie. W żadnej z części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazano na czym polegało naruszenie tych przepisów. Uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zastępuje ani przytoczenie treści przepisów, jak ma to miejsce w przypadku art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane a także art. 107 § 3 k.p.a., ani też stwierdzenie, że stanowisko Sądu jest niezrozumiałe w przypadku zastosowania art. 138 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć). Pełnomocnik uczestnika uważa, że skoro opierając się na tym przepisie ustalono, iż planowana inwestycja jest zadaniem inwestycyjnym mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie może być, w związku z treścią miejscowego planu, realizowana na działce objętej decyzją, to nie było dopuszczalne formułowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej nakazującej organowi dopuścić przy wydawaniu decyzji dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko. Zakaz lokalizacji na spornej działce takich przedsięwzięć powodowałaby, że ocena raportu nie może zmienić dotychczasowego wyniku sprawy, a samo przeprowadzenie takiego dowodu jest niedopuszczalne.
Przyznać należy rację stanowisku pełnomocnika skarżącej [...] Sp. z o.o. zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że czym innym jest obowiązek organu do przeprowadzenia wszystkich dowodów i wypowiedzenia się co do ich wartości dowodowej oraz stopnia ich wpływu na wynik sprawy, a czym innym jest sama dopuszczalność lokalizacji stacji telefonii cyfrowej na działce, co do której miejscowy plan przewiduje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji nie naruszył § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, gdyż w ocenie prawnej kwestionowanej przez pełnomocnika uczestnika stwierdził wyłącznie, że ostateczna ocena statusu inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko powinna być poprzedzona odniesieniem się do każdego dowodu mogącego mieć wpływ na tego rodzaju ustalenia faktyczne. Takim dowodem był pominięty przez Wojewodę M. raport.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (Dz.Urz. Województwa M. z [...] r. Nr [...], poz. [...], zwanej dalej planem miejscowym). Przepis ten dozwalał w Gminie G. na lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko tylko na obszarach oznaczonych symbolami, pośród których brakuje symbolu [...], tj. symbolu obejmującego działkę, na której zaprojektowano inwestycję. Sąd trafnie zauważył w uzasadnieniu wyroku, że ocena Wojewody M. w kwestii czy projektowana inwestycja spełnia wymogi tego przepisu nie może ograniczać się do lakonicznej akceptacji stanowiska organu I instancji, powinna rzeczowo odnosić się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz do wszystkich zarówno uzasadnionych, jak i nietrafnych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te stanowią składniki zasady prawdy materialnej obligującej organ do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji przekonywująco wykazał w motywach wyroku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych przepisów. Wojewoda M. nie odniósł się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie wyjaśnił, czy udzielił mocy dowodowej i wiarygodności raportowi oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nie ocenił stopnia wpływu treści tego dokumentu na wynik sprawy. Ocenę całego materiału dowodowego zredukował do aprobaty ocen wniosków organu pierwszej instancji.
Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że pominięcie oceny dowodów jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługuje na aprobatę. Przepis ten wymaga od Sądu wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zd. pierwsze) oraz sformułowania adresowanych do organu wskazań co do dalszego postępowania (zd. drugie). Z obydwu tych obowiązków, wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika, Sąd pierwszej instancji się wywiązał; przytaczając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdził, iż przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) prowadzące do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W wyroku sformułowano także wskazania dla organu mającego ponownie rozpoznać sprawę. Stwierdzono, że do obowiązków Wojewody M. należy odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym także dotyczących braku niekorzystnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko naturalne, a ponadto merytoryczne ustosunkowanie się do wszystkich dowodów.
Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji skoro tenże Sąd, jak starano się dotychczas wykazać, nie znalazł jurydycznie doniosłych podstaw do oddalenia skargi po myśli art. 151 p.p.s.a., przeciwnie w uzasadnieniu wyroku prawidłowo objaśnił zasadność wydania orzeczenia kasatoryjnego zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. c p.p.s.a.
Wyłożone powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 183 § l wobec nieustalenia żadnego z przypadków wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym znajduje oparcie w brzmieniu art. 204 pkt 2 p.p.s.a.