Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 186/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 659/18 oddalił skargę K. W., P. W. i G. M. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. nr VII/90/2011 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE ZACHÓD" (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164, poz.1587.; dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Dodatkowo wskazano, że zaskarżony plan miejscowy był już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1475/11 stwierdził nieważność całej uchwały, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 814/12 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wskutek ponownej kontroli WSA w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/12 stwierdził nieważność części planu miejscowego, jednakże prawomocnie sprawa zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1335/13, którym uchylono w całości ww. wyrok i oddalono skargę.

2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:

a) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż nie zachodzi sprzeczność między postanowieniami Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. (dalej: Studium) a planem miejscowym w zakresie nieujawnienia w nim położenia terenu górniczego "Zakopane" oraz jego granic;

b) art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp i § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż brak w treści obligatoryjnych elementów planu, tj. nie ujawnienie w treści planu miejscowego położenia terenu górniczego oraz jego granic nie skutkuje jego nieważnością;

c) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591; dalej: usg), art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 upzp oraz § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.; dalej: udp) poprzez przyjęcie, iż nie doszło do nadużycia przysługującego Gminie Zakopane władztwa planistycznego, pomimo wprowadzenia zakazu sytuowania urządzeń budowlanych takich jak schody do budynku w części działki nr [...] w obszarze 2.KX;

d) § 146 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez niezdefiniowanie terminu ciąg pieszo-jezdny, który nie jest znany ustawie i jest nieprecyzyjny, a którym posługuje się uchwałodawca dla określenia dróg w zaskarżonej uchwale m.in. w § 11 ust. 19 pkt 1 planu miejscowego oraz w legendzie załącznika graficznego;

e) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez wprowadzenie zapisu zawartego w § 4 pkt 5 ppkt 66 planu miejscowego skutkującego nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności skarżących i uznaniem budynku skarżących znajdującego się przy ul. Krupówki [...] za budynek podlegający ochronie konserwatorskiej pomimo tego, iż nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania takiego budynku za spełniający takie kryteria;

f) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt d ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez wprowadzenie zapisów zawartych w § 11 ust. 19 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego skutkujących wprowadzeniem zakazów naruszających prawo własności, a polegających na zakazie sytuowania urządzeń budowlanych takich jak schody w ciągu pieszo-jezdnym z pominięciem zasad, że budynek legalnie wybudowany musi posiadać bezpieczne wejście do jego wnętrza;

g) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez wprowadzenie zapisów zawartych w § 11 ust. 19 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego skutkujących wprowadzeniem zakazów naruszających prawo własności skarżących wynikające również z norm zawartych w art. 38 ust. 1 i 2 udp, dających prawo skarżącym do zajmowania części ul. Krupówki bezpośrednio przylegającej do budynku skarżących (przy przyjęciu przez tutejszy Sąd, że ciąg pieszo-jezdny ul. Krupówki jest drogą publiczną);

h) art. 141 § 4 ppsa polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w lakonicznym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i nieodniesieniu się w pełnym zakresie do twierdzeń i zarzutów skarżących.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
4. 3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wzorcowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżących - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast lakoniczność względnie obszerność uzasadnienia nie jest w żadnym razie miernikiem jego prawidłowości.
5. 3.4. Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadnie plan miejscowy nie zawiera granicy terenu górniczego, ponieważ w całości położony jest w obszarze górniczym, co potwierdza jednoznacznie § 4 pkt 1 pkt 2 planu. W odniesieniu do wód leczniczych, solanek i wód termalnych zasadą jest pokrywanie się obszaru górniczego z terenem górniczym - patrz rejestr obszarów górniczych dostępny na stronie https://gis.pgi.gov.pl/. Inaczej sytuacja kształtowałaby się, jeżeli teren górniczy wykraczałby poza obszar górniczy, wtedy wykazanie jego zasięgu miałaby istotne znaczenie. Bezprzedmiotowe było zatem ujawnienie w planie położenia terenu górniczego pokrywającego się z obszarem górniczym. Nie można przy tym nie zauważyć, że kwestia wyznaczenia terenu górniczego obejmującego przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego ma fundamentalne znaczenie w odniesieniu do eksploatacji kopalin stałych. Natomiast w odniesieniu do złóż wód termalnych położonych na głębokości minimum 3000 m, to dodatkowe informowanie w planie o istnieniu terenu górniczego pozbawione jest doniosłości prawnej. Ponadto nie sposób w przedmiotowej sprawie odnaleźć jakąkolwiek relację pomiędzy interesem prawnym skarżących a kwestiami związanymi z eksploatacją wód termalnych np. brak położenia nieruchomości w sąsiedztwie odwiertu wiertniczego. Nie został zatem naruszony art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, jak również art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp i § 4 pkt 7 rozporządzenia oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia.
6. 3.5. Natomiast kluczowa z perspektywy niniejszej sprawy kwestia legalności wprowadzenia w planie miejscowym zakazów sytuowania na obszarze oznaczonym symbolem 2 KX takich urządzeń budowlanych jak schody wymaga odwołania się do zasad wykonywania przez gminę władztwa planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując to władztwo bierze pod uwagę potrzeby interesu publicznego i wyznacza obszary przestrzeni publicznej charakteryzujące się co do zasady powszechną dostępnością. W planie miejscowym ulica Krupówki została uznana za strategiczną przestrzeń publiczną. Jest rzeczą oczywistą jak szczególną rolę odgrywa ulica Krupówki z uwagi na jej cechy funkcjonalno-przestrzenne i rolę jaką pełni w tkance miejskiej Zakopanego.
7. 3.6. Jako strategiczna przestrzeń publiczna teren ulicy Krupówki oznaczony w kwestionowanej części planu jako KX 2 tj. teren - ciąg pieszo - jezdnego objęty został obowiązkiem kształtowania terenów poprzez uwzględnienie zasad ustalonych w § 4 ust. 7 tj. realizację jednorodnych stylistycznie obiektów małej architektury oraz lamp oświetlenia ulicznego w obrębie każdej z wyznaczonych strategicznych przestrzeni publicznych; realizację nawierzchni, w tym placów i ścieżek pieszych z wykorzystaniem naturalnych materiałów kamiennych; zakaz asfaltowania nawierzchni, za wyjątkiem pasów jezdni w ciągach komunikacyjnych; zakaz lokalizacji wolnostojących reklam oraz bilbordów, za wyjątkiem związanych z organizacją imprez masowych, w tym kulturalnych i sportowych; zakaz umieszczania banerów na elewacjach budynków; zakaz stosowania reklam świetlnych emitujących oświetlenie pulsujące lub fosforyzujące (w tym ledowych dynamicznych) oraz zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem lokalizowanych w terenie 1.KX i 2.KX na zasadach określonych przez zarządcę ciągu komunikacyjnego, obiektów małej architektury, takich jak np.: fontanny, pomniki, ławki, trejaże, pergole, cokoły, rzeźby oraz sezonowych ogródków gastronomicznych. W świetle powyższego wykluczenie dopuszczalności sytuowania części prywatnych obiektów budowlanych w liniach rozgraniczających omawianej przestrzeni publicznej, w szczególności zaś wykluczenie możliwości zajęcia ul. Krupówki pod budowę schodów czy wejść do prywatnych nieruchomości w żadnej mierze nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp tak samodzielnie, jak i w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt d ustawy Prawo budowlane. Ustalenia w tym zakresie w pełni mieszczą się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 101 ust. 1 usg, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 upzp oraz § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Okoliczność, że budynek legalnie wybudowany musi posiadać bezpieczne wejście do jego wnętrza nie usprawiedliwia destrukcji w tym celu strategicznej przestrzeni publicznej.
8. 3.7. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 146 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez niezdefiniowanie w planie terminu ciąg pieszo- jezdny. Po pierwsze należy podkreślić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006 oraz wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1005/21). Po drugie, załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) określał jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Oznacza to możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów (por. wyrok NSA z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). Wreszcie po trzecie, za dopuszczalne w świetle § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) było użycie pojęcia ciągu pieszo-jezdnego i zdefiniowanie statusu tego terenu w planie.
9. 3.8. Należy zauważyć, że Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do przepisów ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem sprawy nie były bowiem kwestie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej czy statusu Krupówek jako drogi publicznej, lecz kwestia legalności zapisów zawartych w § 11 ust. 19 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego definiujących status urbanistyczny Krupówek w relacji do interesu prawnego skarżących. W tym zakresie bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 2a ust. 2 udp, to zagadnienie nie jest bowiem regulowane ustaleniami planu miejscowego. To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
10. 3.9. Natomiast zapis zawarty w § 4 pkt 5 ppkt 66 planu miejscowego jest bezprzedmiotowy i w żaden sposób nie oddziałuje na prawa i obowiązki skarżących. Jest rzeczą oczywistą, że na nieruchomości skarżących już od wielu lat nie jest posadowiony budynek drewniany, o którym mowa w planie i zapis dotyczący objęcia ochroną konserwatorską domu mieszkalnego drewnianego przy ul. Krupówki [...] nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla ich sytuacji prawnej. Nie można zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp bowiem zapis ten w żaden sposób nie kształtuje zasad wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości skarżących.
11. 3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
12. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.