Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. i A.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 18 stycznia 2012 r. skarżący wystąpili do Starosty Szamotulskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego na działce nr ew. 1 w miejscowości P., gm. S. Podstawą złożonego wniosku było pozbawienie skarżących prawa udziału w postępowaniu w charakterze stron postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., podjętym na podstawie art. 149 §1 kpa, organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 8 marca 2012 r. orzekł o jego umorzeniu. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący uchybili jednomiesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 148 § 2 kpa. O wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedzieli się bowiem w dniu 24 listopada 2011 r., otrzymując jej kserokopię w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania w sytuacji gdy nie było do tego podstaw uzasadnia umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa.
Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Starosty Szamotulskiego co do uchybienia przez skarżących miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 kpa. Uznał jednak, że dostrzeżone naruszenia proceduralne tj. udział w wydaniu obu decyzji tego samego pracownika organu oraz nieprawidłowości w doręczeniu decyzji z dnia 8 marca 2012 r. obligowały go do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 448/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku złożonej przez skarżących skargi, uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wskazane uchybienia przepisom postępowania nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa oraz że nie było jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, że organ odwoławczy miałby podstawę do zastosowania tego przepisu wówczas, gdyby z zebranego materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego, nie wynikało jednoznacznie, czy skarżący zachowali termin określony w art. 148 § 1 i 2 kpa. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, kwestia ta została jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona przez organy.
Skarżący już w piśmie z dnia 7 listopada 2012 r. nazwanym "wnioskiem o udzielenie informacji publicznej" pisali o "pozwoleniu na budowę obiektu o dużej kubaturze na działce nr 1 w P.", zaznaczając, że takiej decyzji nie otrzymali i domagają się jej przesłania. Zatem już w tym dniu skarżący mieli ogólną wiedzę o wydanej decyzji. Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że doręczona skarżącym w dniu 24 listopada 2011 r. w wyniku złożonego przez nich wniosku o udostępnienie informacji publicznej kserokopia decyzji jest zgodna z jej oryginałem, a fakt ten ma istotne znaczenie dla oceny terminowości złożonego podania o wznowienie. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa wyjaśniających co należy rozumieć przez "dowiedzenie się o decyzji" i "powzięcie wiadomości o decyzji" Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy trafnie oceniły, iż skarżący nie dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
O wydanej decyzji powzięli bowiem wiadomość, otrzymując w dniu 24 listopada 2011 r. jej kserokopię. W tych okolicznościach, jak stwierdził Sąd, organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie, gdyż z powodu niedochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, nie było podstaw do jego wznowienia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał na niedochowanie przez skarżących terminu określonego w art. 148 § 2 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przyjął, że w stosunku do skarżących termin ten rozpoczął bieg najpóźniej od dnia 24 listopada 2011 r. Uznał, że w takiej sytuacji nie miał podstaw ani do merytorycznego badania wskazanej przez skarżących podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ani też do oceny ich zarzutów odnoszących się do wadliwości i braku kompletności zatwierdzonego projektu budowlanego.
W skardze na w/w decyzję skarżący nie zgodzili się z ustaleniem organu, iż uchybili terminowi do wniesienia podania. Wskazali, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpili 7 listopada 2011 r., a zatem w tej dacie Starosta miał już informacje o nieprawidłowościach w kwestionowanej decyzji i mógł w tym zakresie podjąć odpowiednie działania. Podnieśli, że tego samego dnia zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach o zbadanie zgodności z prawem i legalności decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej inwestorowi i jeżeli kwestia ta nie należała do kompetencji tego organu, to powinien on przesłać ich wniosek do właściwego organu. Podnieśli, że do chwili obecnej nie wiedzą jakiej treści decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla działki nr ewid. 1, ponieważ nigdy nie okazano im oryginalnych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na związanie organu i Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 11 października 2012 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.
Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Wielkopolski w prawidłowy sposób uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2012 r. co skutkowało koniecznością oddalenia skargi. Kontrolując wcześniejszą kasacyjną decyzję organu odwoławczego Sąd jednoznacznie stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, iż wniosek o wznowienie został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Dla rozpoczęcia biegu tego terminu wystarczy, aby strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym nie brała udziału. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji.
Skarżący, składając podanie o wznowienie postępowania dnia 18 stycznia 2012 r. uchybili jednomiesięcznemu terminowi, ponieważ powzięli wiadomość o kwestionowanej decyzji, odbierając dnia 24 listopada 2011 r. pismo Starostwa Powiatowego w Szamotułach z dnia 21 listopada 2011 r.
W ocenie Sądu I instancji argumenty podniesione przez skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie badał bowiem ani zgodności z prawem decyzji z dnia [...] października 2010 r., ani nie rozpoznawał co do meritum wskazanej przez skarżących przesłanki wznowienia z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania. W wyroku z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał w sposób precyzyjny wykładni art. 148 § 2 kpa wskazując, że powzięcie wiadomości o decyzji nie jest równoznaczne z uzyskaniem informacji na temat szczegółowej treści rozstrzygnięcia, czego skarżący wydają się nie odróżniać. Jeżeli w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zostało dowiedzione, że do skarżących dotarła informacja o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. i zawartym w niej rozstrzygnięciu w dniu [...] listopada 2011 r., to podanie o wznowienie z dnia 18 stycznia 2012 r., w sposób niewątpliwy zostało wniesione z uchybieniem terminu miesięcznego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wnieśli o jego uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 148 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony po terminie,
- - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowane i nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu skarżących.
Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący podnieśli, że już w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. nazwanym przez nich "wnioskiem o udzielenie informacji publicznej" wyraźnie wskazywali, iż decyzji o pozwoleniu na budowę nie otrzymali i domagają się jej przesłania. Pismo to skierowane zostało również do "Powiatowego Inspektora Nadzoru Finansowego" w Szamotułach W piśmie tym wskazali, że są niezadowoleni z wydania decyzji, a ponadto że jej nie otrzymali. Wniosek ten zatem wyraźnie wskazywał na okoliczności, które są podstawą wznowienia. Obowiązkiem organów administracji było więc dokładne zbadanie intencji skarżących i w przypadku wątpliwości wezwanie ich do sprecyzowania żądania. Niewyjaśnienie intencji skarżących związanych z pismem z dnia 7 listopada 2011 r. narusza zasady wyrażone w art. 7 i 8 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 tej ustawy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie uwzględnia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekał w warunkach związania wcześniejszym swoim wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem z racji rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 p.p.s.a. strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już we wcześniejszym orzeczeniu kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą one być już skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 ustawy mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2541/12, LEX nr 1572523). Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie i może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12, LEX nr 1481471). Zasadne wydaje się wyjaśnić w tym miejscu, że właśnie ze względu na skutki, jakie wywiera ocena prawna zawarta w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego na wynik ponownie rozpatrywanej przez organ sprawy i wynik kolejnego postępowania przed sądem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie obowiązuje zakaz wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń, których tylko sentencja jest korzystna dla strony.
Nie ma przepisu uniemożliwiającego wniesienie skargi kasacyjnej, jeżeli strona zgadza się z orzeczeniem, ale nie podziela jego motywów. Zmiana niekorzystnej oceny prawnej i zaleceń skierowanych do organów możliwa jest jednak wyłącznie na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku zawierającego tą ocenę i wskazania, a nie od późniejszego wyroku wydanego w warunkach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Co istotne, skuteczność skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w warunkach związania oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu jest zależna od zasadności zarzutu kwestionującego prawidłowość zastosowania art. 153 p.p.s.a., a nie prawidłowość przepisów objętych tą oceną. W istocie bowiem każdy kolejny wyrok sądu administracyjnego w tej samej sprawie administracyjnej sprowadza się do kontroli rozstrzygnięć organów pod kątem wykonania zaleceń i wskazań zawartych we wcześniejszym orzeczeniu.
W niniejszej sprawie, gdyby przyjąć możliwość badania zarzutów pod kątem prawidłowości oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tak jak oczekują tego skarżący, to wydany w tych warunkach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiłby się w istocie do wcześniejszego prawomocnego orzeczenia, a nie do będącego przedmiotem skargi kasacyjnej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiłby wówczas nieuprawnioną rewizję wyroku z dnia 11 października 2012 r. a nie środek odwoławczy od wyroku z dnia 16 maja 2013 r. Wobec tego ostatniego skarga kasacyjna winna opierać się na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a, a nie przepisów prawa wchodzących w zakres oceny prawnej, o której mowa w tym przepisie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygnaturze I OSK 953/11, publikowanym w bazie Lex nr 1216586, Naczelny Sąd Administracyjny badając orzeczenie Sądu I instancji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 174 p.p.s.a) i stwierdzając związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną w myśl art. 153 p.p.s.a, jest uprawniony jedynie do zbadania, czy Sąd I instancji prawidłowo ten przepis zastosował.
W przypadku odpowiedzi pozytywnej nie można stwierdzić naruszenia przez ten sąd, czy to przepisów postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy to przepisów prawa materialnego, które były już przedmiotem wykładni wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego.
We wniesionej skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazane podstawy oparte są natomiast na twierdzeniu skarżących, że nie uchybili terminowi wskazanemu w art. 148 § 2 kpa albowiem organ za wniosek o wznowienie postępowania powinien uznać ich wcześniejsze pismo skierowane do organu w dniu 7 listopada 2011 r. i zatytułowane jako "wniosek o udzielenie informacji publicznej". Stanowisko skarżących jest nieuprawnione. Zastosowanie art. 148 § 2 kpa w okolicznościach sprawy było już przedmiotem oceny zawartej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r., a podstawą przyjęcia, że skarżący uchybili terminowi było ustalenie, że termin ten rozpoczął bieg z dniem otrzymania przez nich kserokopii kwestionowanej decyzji tj. 24 listopada 2011 r. Kserokopię tej decyzji doręczono natomiast skarżącym w związku z ich wnioskiem z dnia 7 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższego wynika, że pismo z dnia 7 listopada 2011 r. zatytułowane jako "wniosek o udzielenie informacji publicznej" znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej było przedmiotem wiążącej oceny wyrażonej we wcześniejszym wyroku z dnia 11 października 2011 r. Wprawdzie w poprzednio prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie podnosili zarzutów dotyczących jego wadliwej kwalifikacji, wskazując jedynie, że doręczona im kserokopia decyzji nie oznacza "dowiedzenia się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 kpa, to jednak treść pisma z dnia 7 listopada 2011 r. objęta była zakresem badania, gdyż miała istotne znaczenie dla oceny zastosowania art. 148 § 2 kpa.
Sąd zresztą nie mógł mieć jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowej kwalifikacji pisma z dnia 7 listopada 2011 r. z tego względu, że jego treść jasno wyraża intencje skarżących. Przedmiotem żądania było otrzymanie kserokopii decyzji w ramach dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnienia wymaga, że wynikający z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii charakteru i zakresu zgłoszonego przez nią żądania aktualizuje się w sytuacji, gdy treść pisma jest niezrozumiała, źle zredagowana, w sposób niezręczny i mało zrozumiały, tak że nie można ustalić co dokładnie jest przedmiotem żądania. Takich wątpliwości nie nasuwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany przez skarżących. Nieuprawnione jest też stanowisko skarżących, że z chwilą uzyskania przez organ informacji o braku doręczenia skarżącym decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ powinien z urzędu podjąć czynności.
Wyjaśnić należy, że podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą powołują się skarżący w niniejszej sprawie, wymaga wniosku strony (art. 147 kpa). Organ nie mógł zatem wszcząć postępowania z urzędu. Ponadto kwestia czy skarżący powinni być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nie mogła być przez organ badana przed złożeniem przez nich wniosku o wznowienie postępowania.
Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.