Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1861/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2016 r., sygn.. akt IV SA/Po 8/16, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 roku w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [..] do Prezydenta Miasta Poznania wpłynął wniosek M.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- handlowo- usługowego oraz garażem w kondygnacji podziemnej na terenie działki o nr geodezyjnym [..], obręb W. położonej w Poznaniu przy ulicy M.. Zgodnie z wnioskiem powyższy budynek miał zostać ulokowany w odległości koło 8 metrów od frontowej granicy nieruchomości (od ulicy M.). Jego frontowa szerokość miała wynosić około 32m, zaś głębokość około 42m. Zgodnie z wnioskiem wysokość budynku miała wynosić 44m, w tym 11 kondygnacji nadziemnych oraz 2 kondygnacje podziemne. Przykryty miał być dachem płaskim. Powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku miała wynosić około 1075m2, co stanowi około 50% powierzchni działki, która wynosi 2150m2.

Na potrzeby niniejszego postepowania została sporządzona analiza urbanistyczna w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588).

Decyzją nr [..] z dnia [..] roku Prezydent Miasta Poznania odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że na obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie występowała zabudowa o funkcji usług podstawowych (biura, handel), mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, a tym samym planowana inwestycji nie kontynuuje funkcji występujące na obszarze objętym analizą, nie występuje powiązanie różnych rodzajów sposobów użytkowania realizowanych w ramach jednego budynku. Natomiast planowana inwestycja nawiązuje do linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie budynki.

Następnie organ stwierdził, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika wielkości zabudowy i przekracza średnią z obszaru analizowanego o 14%. Średni wskaźnik zabudowy dla obszaru objętego analizą urbanistyczną wynosi 36 %, a zgodnie z wnioskiem dla planowanej inwestycji wskaźnik ten miał wynosić 50%. Organ uznał również, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków. Na obszarze analizowanym wynosi ona 14 m, a planowanego budynku to 32m. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji budynku organ stwierdził, że inwestor we wniosku określając ją na 44m odniósł ją do budynków biurowych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, mających również wysokość 44m, podczas gdy na obszarze objętym analizą przeważają budynki mieszkalne jednorodzinne mające od 1 do 3 kondygnacji o maksymalnej wysokości 9,5m, budynki mieszkalne wielorodzinne do 6 kondygnacji o maksymalnej wysokości 21m oraz występują budynki handlowe o wysokości do 12m.

Organ uznał, że objętym wnioskiem budynek kontynuuje formę dachów budynków występujących w najbliższym sąsiedztwie. Powyższe stanowiło postawę do uznania przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną zdecydowanie przeważającej na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Jednocześnie wskazano, że teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

Od powyższej decyzji odwołał się M.S..

Decyzją z dnia [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie stwierdziło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588). Organ uznał, za bezsporne, że dla terenu objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy zostały łącznie spełnione wszystkie wymienione w nim warunki.

W niniejszej sprawie sporządzono analizę urbanistyczną przez usprawnionego architekta, w której obszar podlegający analizie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, który jest wystarczający do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie w działanie organów automatyzmu polegającego na wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy tylko z takimi ustaleniami, które dają możliwość powstawania budynków wyłącznie takiego samego rodzaju co istniejące, ale patrzenie na ład przestrzenny przez pryzmat szerokiego sąsiedztwa, okolicy. Wystarczy, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu winno być traktowane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora, aby mogła być zachowana zasada wolności zabudowy.

W tym kontekście Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji już istniejącej na terenie objętym analizą urbanistyczną. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy, po przytoczeniu treści przepisów prawa, organ odwoławczy podniósł, iż powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku ma wynieść około 1075m, co stanowiło około 50% powierzchni działki. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wyniósł 36% i zawierał się dla poszczególnych działek w granicach od 12% do 70%.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że co prawda planowana inwestycja odbiegała od średniego wskaźnika tej wielkości ustalonego dla obszaru analizowanego, jednakże § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przytaczając następnie wskaźniki powierzchni zabudowy działek w szczególności przy ulicy G. i M. (przy ul. G. 53 wynosi 69%, przy ul. G. 67 wynosi 52%, przy ul. G. 69 wynosi 52%, przy ul. G. 73 wynosi 80%, przy ul. G. 79 wynosi 64%o, przy ul. G. 22 wynosi 52%o, przy ul. G. 22a wynosi 70%, przy ul. M. [..]wynosi 52 %, przy ul. G. [..] wynosi 61%), organ odwoławczy uznał, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki aniżeli średnia powierzchnia na obszarze analizowanym.

Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Inwestycja miała mieć niecałe 44m wysokości i 11 kondygnacji nadziemnych oraz do 2 kondygnacji podziemnych. Samo stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. M., nawiązuje wysokością do najwyższych budynków biurowych znajdujących się przy ul. G. 22" jest niewystarczające dla uznania, iż parametry planowanej inwestycji nie spełniają warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w obszarze przyjętym do analizy znajduje się zabudowa o różnej wysokości budynków, m.in. przy ul. G. 22 ok. 46,0m przy ul. G. 20 ok. 46,0m.

Kolegium za całkowicie niezrozumiałe uznało także stwierdzenie organu I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże, zgodnie z treścią § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. 1. Skoro zatem - jak to wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku (32m) zawarta jest w przedziale od 6m (m.in. ul. G. 37, ul. G. 77, ul. G.
2. 25) do 140m (os. Na Murawie 10, l0a, 10b, 11, 11a, b, c, d, 12, 12a, b, c, 13, 13a, 13b, 6, 6a, 6b, 7), to organ I instancji winien w sprawie zastosować § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Wielkopolanka w Poznaniu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pojęcia "kontynuacji funkcji",
2. 2. art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż w przedmiotowej sprawie nie mogły zostać ustalone warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, iż planowana inwestycja godzić będzie w istniejący ład przestrzenny. W ocenie skarżącej najistotniejszą w sprawie jest okoliczność, iż planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej na analizowanym obszarze funkcji, co w tym konkretnym przypadku należy również łączyć z innymi parametrami. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w analizowanym obszarze nie występują w zakresie zabudowy mieszkaniowej budynki z porównywalną liczbą kondygnacji, porównywalnym frontem, czy jakimikolwiek innymi parametrami. W tym aspekcie byłby to jedyny tzw. "punktowiec" pośród istniejącej w tej lokalizacji zabudowy jednorodzinnej i niskiej zabudowy wielorodzinnej, co już powinno przesądzać o sprzeczności projektu z istniejącą zabudową. Skarżąca wskazała ponadto, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr ew. [..], która obecnie jest własnością miasta i pełni funkcję parkingu Urzędu Miasta Wydziałów Komunikacji i Ochrony Środowiska oraz GEOPOZ, i jego likwidacja utrudni życie mieszkańcom.

Nadto zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w zaproponowanym we wniosku o warunki zabudowy zakresie i formie znacznie pogorszy warunki życia mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych oraz utrudni funkcjonowanie okolicznych biur i lokali handlowych, a co za tym idzie obniży wartość tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz uczestnik postępowania M.S. wnosili o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 8/16 uchylił zaskarżoną decyzję, zasądzając jednocześnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Wielkopolanka w Poznaniu zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że podstawę materiaInoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p., która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności, które może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzają. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)".

Następnie Sąd podniósł, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury 2003 r. Sąd I instancji uznał, że zasadnie Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarta w sporządzonej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku analizie architektoniczno - budowlanej, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji zabudowy Sąd I instancji wskazał, że utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, przytaczając następnie przykładowe wyroki zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynikało, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak również zabudowa usługowa oraz zabudowa usługowo-handlowo-biurowa.

W ocenie Sądu I instancji, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ze wskazanych powodów nie może być skutecznie kwestionowana możliwość realizacji - co do zasady - planowanego zamierzenia budowlanego na terenie wskazanym przez inwestora. Planowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa-handlowa nie pozostawała w sprzeczności z występującym zróżnicowanym charakterem zabudowy w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują wielolokalowe budynki mieszkalne wielorodzinne gdzie funkcja usługowa i handlowa towarzyszy części mieszkalnej.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego o nierozważeniu przez organ I instancji możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do uznania, iż planowana inwestycja przekraczała średni wskaźnik zabudowy zapominając, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Najbliższa zabudowa, tj. działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane w stopniu większym niż wskazuje na to średni wskaźnik zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynikało, że działka nr [..] (budynek przy ul. G. 22a), granicząca bezpośrednio z przedmiotową działką zabudowana jest w 70%. Zabudowa działek 5/5 i 6/10 (budynek przy ul. G.

18) wynosi 45 %. Zatem wskaźnik powierzchni działek bezpośrednio znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji jest wyższy niż ustalony w niniejszej sprawie średni wskaźnik zabudowy. Z powyższych względów organ I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powinien rozważyć możliwość wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące kwestii szerokości elewacji frontowej. Przytaczając treść § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, Sąd wskazał, że z analizy wynikało, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 14 m. W niniejszej sprawie należało mieć jednak na uwadze, iż w obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość szerokości elewacji frontowych - od 6 do aż 140 m, a więc organ miał podstawy do rozważenia kwestii wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, w szczególności gdy szerokość elewacji frontowych budynków graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji wynosiła 40 m (budynek ul. M. 21, 23, 25, 27, 29, 31 oraz budynek przy ul. G. 18), 34 m (budynek przy ul G. 22a) czy też 43 m (budynek na działce [..]os. Na Murawie 3, 3a, 3b, 3c, 4, 5, 5a, 5b, 5c).

Natomiast Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego dotyczącego określenia wysokości budynku. W tym zakresie organ I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na planowaną wysokość budynku wynoszącą ponad 43 m, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy modelowo jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynikało z analizy urbanistycznej wysokość budynków na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej wyniosła 21 m (budynek na działce [..]os. Na M. 3, 3a, 3b, 3c, 4, 5, 5a, 5b, 5c) i ok. 7,5 m (budynek ul. M. 21, 23, 25, 27, 29, 31) czy też 12 m (budynek przy ul. G. 22a). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie niewątpliwie wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiegała tworząc uskok, z tych względów organ mógł określić wysokość na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 14 m. Zatem wysokość planowanej inwestycji znacznie przekraczała powyższy wskaźnik. Od tej reguły § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku przewiduje wyjątek, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Co prawda w obszarze występują budynki o wysokości 46 m, to jednakże w obszarze analizowanym dominuje zabudowa niższa. W szczególności należy mieć na uwadze, iż w razie dopuszczenia zabudowy działki budynkiem o wysokości ponad 43 m spowodowałoby, że byłby on znacznie wyższy niż budynki sąsiednie.

W ocenie Sądu ewentualne zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku pozwalałoby na ustalenie wysokości budynku na 21 m, tj. do wysokości najwyższego budynku sąsiedniego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zgodzić należało się z organem l instancji, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków, a co za tym idzie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi i instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
2. - a) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, iż nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu,
3. - b) niezastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji nieuwzględnienie że działki nr [..] posiadają dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. M. oraz uznaniu, że obiekt zlokalizowany na działce nr [..]jest samodzielnym budynkiem podczas gdy w rzeczywistości jest to tylko część budynku którego przeważająca część znajduje się na działkach [..], a tym samym obiekty posadowione na wymienionych działkach są jednym budynkiem i jego wysokość wynosi 46 metrów,
4. - c) błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że budynek przy ul. G. 22a (wysokość 12 m) jest samodzielnym budynkiem, podczas jest on tylko częścią budynku o adresie ul. G. 20 i ul. G. 22 (wysokość 46m), z którym jest funkcjonalnie połączony i stanowi jego część,
5. 2) naruszenie prawa materialnego polegające na:
6. - a) naruszeniu przepisu § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. polegające na niezasadnym przyjęciu, że wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiegała tworząc uskok i niezastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia i w konsekwencji niepowiązanie wysokości planowanego obiektu z budynkiem przy ul. G. 22a o wysokości 46 metrów,
7. - b) naruszeniu przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. poprzez nieuwzględnienie planowanej funkcji w nowym budynku i nieuwzględnienie jej przy ustalaniu dopuszczalnej wysokości,
8. - c) naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji niepowiązanie wysokości planowanego obiektu z budynkiem przy ul. G. 22a o wysokości 46 metrów,
9. - d) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do zagospodarowania terenu,
10. - e) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ekonomicznego wykorzystania terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono iż z map znajdujących się w aktach sprawy wynikało jednoznacznie, że działka nr 5/18, na której znajduje się budynek o adresie ul. G. 22a posiadała dostęp do drogi publicznej od strony ul. M.. Ponadto, z uwagi na fakt, iż w pod adresem ul. G. 20, 22 i 22a znajdują się między innymi wydziały Urzędu Miasta Poznania oraz Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego jest wiedzą powszechnie znaną, iż w rzeczywistości jest to jeden budynek połączony funkcjonalnie. Przykładowo wskazano, że znajdująca się na I piętrze sala obsługi interesanta znajduje się w częściowo pod adresem ul. G. 20 (działka [..]), a częściowo pod adresem ul. G. 22a (działka [..]).

Co więcej z map znajdujących się w aktach sprawy wynikało, iż dostęp do drogi publicznej dla budynku o adresach ul. G. 20 oraz ul. G. 22 i 22a znajduje się od strony ul. M.. Błędne przyjęcie, że na działce 5/18 znajduje się samodzielny budynek, podczas gdy jest to tylko część większego budynku, skutkowało między innymi ograniczeniem dopuszczalnej wysokości planowanego budynku i błędnym przeświadczeniem, że powinien on do niego nawiązywać wysokością, podczas gdy faktycznie analizie winna zostać poddana część budynku o wysokości 46 metrów. Część budynku znajdująca się na działce nr [..]została dobudowana kilkadziesiąt lat, po powstaniu części zlokalizowanej na działce nr [..]i jej wysokość była ograniczona nie tyle względami zachowania ładu przestrzennego co ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 roku, sygn. akt II OSK 2463/12 skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnione jest wyznaczenie wysokości planowanego obiektu w powiązaniu z budynkami w sąsiedztwie o podobnej funkcji.

Trudno bowiem zakładać, aby przy określaniu gabarytów planowanego obiektu, mającego charakter zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym, organ kierował się średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących na obszarze analizowanym. W takiej sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie, zastosowanie winien znaleźć przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. pozwalający na wyznaczenie wysokości obiektu bez odnoszenia się do średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W tym stanie rzeczy za nieporozumienie należało uznać wliczanie przy ustalaniu średniej wysokości domków jednorodzinnych (budynki ul. M. 21, 23,25, 27, 29, 31) oraz przybudówki znajdującej się na terenie działki [..] (ul. G. 22a). W ocenie wnioskodawcy nowa zabudowa winna być równie wysoka co najwyższe budynki znajdujące się na działkach sąsiednich to jest G. 20,22 i 22a - 46 metrów o podobnej funkcji użytkowej.

Składając odpowiedź na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o jej uwzględnienie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot skargi.

Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa Wielkopolanka w Poznaniu wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej budynek położony na działce o nr ewidencyjnym [..] (ul. G. 22a), stanowi samodzielny budynek, co potwierdzała między innymi mapa sytuacyjna dołączona do akt sprawy i jego wysokość wynosi 12m. Budynki położone przy ulicy G. 20 i 22 są skomunikowane z drogą publiczną od ulicy G.. Z ulicą M. są skomunikowane jedynie poprzez parking przeznaczony do pracowników zlokalizowany na działce położonej przy tej ulicy. W analizowanym obszarze oprócz budynków położonych przy ulicy G. 20 i 22 o wyłącznej funkcji biurowej, o wysokości 46 metrów brak jest innych budynków o tak znacznej wysokości. W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna do pięciu kondygnacji. Postawienie w takim sąsiedztwie budynku o wysokości 43 metrów zburzy istniejący ład przestrzenny. Doprowadzi do tego lokalizacji wieżowca pośród wyłącznej istniejącej niskiej zabudowy mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Za nieuzasadnione uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym winien on zastosować art. 106 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane, sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. O tym czy dany fakt, jest faktem powszechnie znanym w znaczeniu procesowym decyduje kryterium obiektywne i decyduje o tym wyłącznie sąd.

Sąd nie może przyjąć, że określony fakt, istotny do rozstrzygnięcia sprawy, jest powszechnie znany, gdy chociaż część zebranego w sprawie materiału dowodowego temu przeczy. Jako fakt powszechnie znany strona skarżąca kasacyjne wskazuje, iż dotyczy to tak istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, jak to, iż obiekt zlokalizowany na działce nr [..] nie jest samodzielnym budynkiem tylko częścią budynku położonego na działkach o nr ewidencyjnych [..], a jego wysokość wynosi 46m oraz fakt, że działki o nr [..]posiadają dostęp do drogi publicznej od ulicy M..

Należy wskazać, że ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej oraz dołączonej mapy zasadniczej terenu objętego tą analizą wynikało, że obiekt położony na działce o nr [..] stanowił odrębny, samodzielny budynek. Osoby sporządzająca analizę urbanistyczną - architekci Dorota Chodnik i Renata Kubiczek- Słomińska- wymieniły ten budynek jako samodzielny obiekt podając podstawowe jego wskaźniki, które uwzględniono przy obliczeniu średnich wielkości poszczególnych wskaźników o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2003 roku.

Również z dołączonej do analizy urbanistycznej załącznika graficznego sporządzonego w oparciu o mapę zasadniczą obejmującą teren nią objęty wynikało, że działki oznaczone nr [..] mają dostęp do ulicy G.. Tym samym tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Fakty na które strona skarżąca kasacyjnie się powołuje twierdząc, że winny one być uznane przez Sąd za powszechnie znane, o których mowa w art. 106 § 4 p.p.s.a. z uwagi na kryterium wyżej wskazane za takie uznane być nie mogą. Z uwagi na zapisy zawarte w powołanej analizie urbanistycznej, jak i dane naniesione na mapę ewidencyjną, nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów dotyczący błędnego przyjęcia za organami przez Sąd I instancji ustalenia faktycznego polegającego na ustaleniu, że budynek przy ulicy G. 22a (działka o nr [..]) jest samodzielnym budynkiem, podczas jak twierdzi strona jest on tylko częścią budynku położonego przy ulicy G. 20 i 22 (jest z nim funkcjonalnie związany). Część graficzna analizy urbanistycznej i mapa zasadnicza dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tych twierdzeń skargi kasacyjnej nie potwierdzała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie za wyjątkiem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zaakceptował rozważania organu odwoławczego dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem złożonym przez M.S. tj. wyznaczenia właściwego zgodnego z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku obszaru analizowanego, kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wyznaczenia wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, geometrii dachu oraz szerokości elewacji frontowej.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium dotyczącego określenia wysokości budynku co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez M.S. dotyczą wadliwych rozważań Sądu I instancji dotyczących tego wskaźnika planowanej zabudowy i w konsekwencji naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p. (zasady ekonomicznego wykorzystania terenu), art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (zasady wolności wykonywania prawa własności w zakresie zabudowy nieruchomości) i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tego wskaźnika na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest również regulacja prawna powołanego wyżej już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów, czy to poprzez odstąpienie od średniego wyniku wynikającego z analizy (np. wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej), czy też wyznaczenie innej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego budzą rozważania Sądu I instancji odnośnie dopuszczalnej wysokości budynku. Zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3).

Jednocześnie w § 7 ust. 4 prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, że organ I instancji nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku. Natomiast Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie są lakoniczne, ogólne, sprowadzające się jedynie do stwierdzenia, że na terenie objętym analizą urbanistyczną znajdują się budynki o wysokości 46m, to jednak w obszarze analizowanym dominuje zabudowa niższa, co w przypadku dopuszczenia zabudowy działki objętej wnioskiem budynkiem o wysokości 43m spowodowałby, że byłby on znacznie wyższy niż budynki sąsiednie.

W ocenie Sądu I instancji ewentualne zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku pozwalałoby na ustalenie wysokości budynku do 21 m, tj. najwyższego budynku sąsiedniego. Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonując takiej oceny Sąd I instancji nie uwzględnił i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności, że na obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa, nie tylko co do funkcji- sposobu użytkowania, ale także co do wysokości (budynki jednorodzinne do 9,5m, budynki wielorodzinne do 21m, budynki handlowe do 12m oraz budynki biurowe do 46 m) i ich położenia w odniesieniu do działki objętej wnioskiem. Nie uwzględniono, że planowana inwestycja mieściła się w kwartale ograniczonym ulicami M., G. i Słowiańska, na którym to obszarze mieszczą się najwyższe budynki, w tym w bezpośredniej bliskości wyżej wskazane biurowce o wysokości 46m i budynki wielorodzinne o wysokości do 21m.

Natomiast budynki jednorodzinne znajdują się poza tym obszarem. Zasadnie Kolegium uznało, że samo stwierdzenie przez organ I instancji poprzez stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ulicy M., nawiązuje wysokością do najwyższych budynków biurowych przy ulicy G." nie jest wystarczające dla uznania, iż parametry planowanej inwestycji nie spełniają warunków określonych w/w przepisach rozporządzenia. Powyższej oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nie podważył skutecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny, co mogłoby skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji. Co do zasady, jak już wyżej wskazano, parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 roku, ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy.

Dotyczy to również określenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nakładało to na organ obowiązek nie tylko prostego odwołania się do średniego wyniku danego wskaźnika wynikającego z analizy, ale także uzasadnienia swojego stanowiska. Dotyczyło to również odpowiedniego uzasadnienia stanowiska, w którym organ odmawiał zastosowania odstępstw od średniej wielkości danego wskaźnika (w niniejszej sprawie zastosowania § 7 ust. 4), zwłaszcza gdy już z treści samego wniosku wynikało, że inwestor określając parametry planowanej inwestycji o to wnosi, a sporządzona analiza urbanistyczna może wskazywać na okoliczności to uzasadniające, wymuszające na organie szczegółowego odniesienia się do nich. Odmowa zastosowania przez organ odstępstwa od średnich wielkości wskaźników wynikających z analizy urbanistycznej, gdy o to wnosi inwestor, stanowi ograniczenie zasady wynikającej z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wolności zagospodarowania terenu wynikającej z prawa własności, a tym samym nakłada na organ odpowiednie uzasadnienie swojego stanowiska, co będzie stanowiło jednocześnie realizację zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. oraz wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze informacje, jakie wynikają ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dla określenia wielkości poszczególnych wskaźników dla planowanej inwestycji określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2003 roku analizy urbanistycznej, w szczególności dotyczące wysokości zabudowy, rodzaju zabudowy i ewentualnej konieczności dokonania szczegółowej analizy istniejącej już zabudowy w kwartale wyznaczonym ulicami M., G. i Słowiańska za uzasadnione należy uznać stanowisko Kolegium, że organ I instancji nie rozważył w ogóle możliwości zastosowania § 7 ust. 4 Ministra Infrastruktury z 2003 roku.

Natomiast stanowisko w tej kwestii przedstawione przez Sąd I instancji jest lakoniczne, odnoszące się jedynie do wynikającego z analizy urbanistycznej średniej wielkości wskaźnika wysokości zabudowy na obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz stwierdzenia, że ustalenie tego wielkości zgodnie z wnioskiem spowoduje, że planowany budynek będzie znacznie wyższy niż budynki sąsiednie. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że na terenie objętym analizą znajdują się budynki o wysokości aż 46 m, jednak nie uwzględnił, że znajdują się one w kwartale wyznaczonym ulicami M., G. i Słowiańska, na którym to obszarze istniejąca zabudowa, w tym budynki mieszkalne wielorodzinne, charakteryzuje się wskaźnikami istotnie odbiegającymi od zabudowy znajdującej się na pozostałym obszarze objętym analizą urbanistyczną. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego.

Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy pojmować szeroko, jako nieruchomość lub cześć nieruchomości położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 948/11, Lex 1291986, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją M. Wierzbowski, Alicja Plucińska – Filipowicz wydanie 3, str. 681). Interpretując pojęcie "działka sąsiednia" nie można ograniczać się do działki przylegającej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez brak należytego rozważenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia zasady "dobrego sąsiedztwa" z uwagi na zbyt wąską jego interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niepowiązania wysokości planowanej obiektu do wysokości budynków położonych przy ulicy G., a w konsekwencji do naruszenia zasady prawa do zagospodarowania terenu wynikającej art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia zasady ekonomicznego wykorzystania terenu wskazać należy, ze została ona określona w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi walory ekonomiczne przestrzeni. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że przestrzeń, która podlega zainteresowaniu organu, jest ściśle określona i ograniczona, co skutkuje, że powinna być analizowana zarówno w aspekcie planistycznym, jak i jej zagospodarowania, z zachowaniem reguł, które mają zastosowanie w mechanizmach ekonomicznych.

Należy ją wykorzystywać racjonalnie, z uwzględnieniem potrzeb ekonomicznych. Określony teren powinien być zawsze optymalnie wykorzystany na zamierzone cele. Jednak, nie może ujść uwadze, że ustawodawca w przepisie tym nakazuje uwzględnienie również innych wartości np. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, prawo własności, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Żadnej z tych wartości ustawodawca nie daje pierwszeństwa, nakazuje ich wszystkich uwzględnienia, poszukania pewnego kompromisu w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Zasada ta sama przez się nie może przemawiać za ustalaniem w decyzji o warunkach zabudowy np. maksymalnych wskaźników wysokości budynku, wskazanych we wniosku, dla których jedynym ograniczeniem byłyby możliwości techniczne. Tym samym organy mając na uwadze powyższą zasadę winny uwzględnić również pozostałe wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. chroniące prawa osób trzecich.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok należy uchylić przy uwzględnieniu, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył również skargę złożoną na decyzję Kolegium. Uznając, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw z przyczyn wyżej wskazanych należało ją zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalić.

Analiza zgromadzonego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego pozwalała uznać za bezsporne, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wymagane jest dla inwestycji objętej wnioskiem ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Celem tego postępowania jest ocena czy zamierzona przez inwestora inwestycja dla wskazanego przez niego terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji pozytywnej jest, jako to podkreśliły zarówno organy, jak i Sąd I instancji, gdy zostaną łącznie spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2003 roku. Zgodnie z wymaganiami określonymi w tymże rozporządzeniu na potrzeby niniejszego postępowania sporządzona została przez uprawnione osoby analiza urbanistyczna obejmująca obszar wyznaczony zgodnie z § 3. Zasadnie Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, a które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że brak było podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełniała warunku kontynuacji funkcji.

Kontynuacja funkcji zabudowy nie polega na ograniczeniu nowej zabudowy do możliwości powstania jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Zasadnie Kolegium przyjęło, że na terenie objętym analizą występują nie tylko wszystkie funkcje, jakie mają występować w planowanym budynku, ale także nie pozostają one z nimi w sprzeczności, nie wykluczają się wzajemnie z uwagi, np. na uciążliwość do otoczenia, a wręcz się uzupełniają. Na obszarze objętym analizą występują zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, obok których położone są budynki o funkcji usługowej i handlowej, lub też towarzyszą części mieszkalnej.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium o nierozważeniu przez organ I instancji możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym, który wynosi 36%. Organ ten bowiem nie uwzględnił, że w najbliższym sąsiedztwie - kwartale wyznaczonym ulicami M., Gronie i Słowiańska - znajdują się działki, na których wskaźnik ten znacznie przekracza średni i wynosi od 52% do 80%.

Za zasadne należy uznać również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące określenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Z analizy wynikało, że średnia szerokość elewacji frontowej dla terenu objętego analizą wynosi 14 m, jednak na obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość szerokości elewacji frontowej – od 6 aż do 120 m, co uzasadniało konieczność rozważenia przez organ I instancji, a czego nie uczynił, zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. W obszarze najbliżej położonym planowanej inwestycji przy ulicy M. i G. występują budynki o szerokości elewacji budynku od 34m do 43m. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie kwestionowały możliwości wyznaczenia linii zabudowy i kształtu dachu zgodnie z wnioskiem inwestora.

Z przyczyn wskazanych, przy ocenie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Kolegium co do konieczności ponownego rozważenia przez organ I instancji kwestii związanej z wysokością budynku i braku dostatecznych ustaleń i rozważań dotyczących możliwości zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.

Tym samym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w świetle powyższych rozważań należy uznać za uzasadnione. Decyzja organu I instancji – Prezydenta Miasta Poznania odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organ działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organy te obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Powyższe uzasadniało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Ponownie rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji winien mieć na uwadze powyższe rozważania i szczegółowo rozpatrzeć możliwość zastosowania co do poszczególnych wskaźników zabudowy odstępstw od średnich wynikających ze sporządzonej analizy urbanistycznej i uzasadnienia swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji z zachowaniem kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od Spółdzielni Mieszkaniowej Wielkopolanka w Poznaniu, która wniosła skargę na decyzję Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie M.S. kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej, opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265).