Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1862/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 763/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi S. S., M. K., J. K., L. P., A. P. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr..., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (1) oddalił skargę S. S., (2) uchylił zaskarżoną decyzję, (3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, (4) zasądził od SKO na rzecz skarżących M. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, (5) zasądził od SKO na rzecz skarżącej L. P. i A. P. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, (6) zasądził od SKO na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania procesowego. Argumentował, że w niniejszej sprawie M. K. i J. K. wnieśli odwołanie od całej decyzji, natomiast decyzję organu odwoławczego wydano w zakresie ograniczonym do uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia 8 czerwca 2012 r. w części obejmującej następujące ustalenie: "z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącza się działkę nr..." i ustalenia, że miejscem realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni piasku S. jest także ‒ oprócz działek nr:...,...,...,...,...,...,... położonych w S. ‒ działka nr... (również położona w S.). Organ wydał zatem w sprawie decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a. Braku osnowy decyzji nie może sanować jej uzasadnienie, z którego wynika, że organ miał na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podzielając zdanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 234/11, Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Sąd uznał, że jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim organ uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił, że miejscem realizacji przedsięwzięcia będzie dodatkowo działka nr... położona w S. została wydana na niekorzyść odwołujących się, których intencją było uzyskanie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a nie rozszerzenie jej zakresu na dodatkową nieruchomość. Organ nie uzasadnił przy tym wystąpienia w sprawie przesłanek art. 139 k.p.a., tj. rażącego naruszenia przez wydaną decyzję prawa lub interesu społecznego.

W związku z dokonaną interpretacją normy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji odstąpił od szczegółowej merytorycznej oceny zarzutów wniesionej skargi. Ocena taka w sposób wiążący może być bowiem dokonana jedynie w przypadku istnienia decyzji rozstrzygającej wniesione odwołanie w kwestionowanym w skardze zakresie.

Następnie Sąd wywiódł, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązany był do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Ustawa nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, zastosowanie znajduje więc ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzja określająca warunki, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, może wpływać na wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych położonych dalej, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. Z art. 3 ust. 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi.

Zdaniem Sądu, stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele nieruchomości, na których dojdzie do oddziaływania inwestycji w postaci hałasu, przy czym normy hałasowe na tych nieruchomościach nie muszą być przekroczone, a biorący udział w postępowaniu właściciele nieruchomości mogą domagać się weryfikacji przedstawionych przez wnioskodawcę informacji w zakresie analizy hałasu.

W ocenie Sądu, prawidłowa analiza kwestii hałasu w prowadzonym postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacja przedsięwzięcia ma istotne z punktu widzenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości znaczenie dla ochrony ich interesów w zakresie zabezpieczenia przed hałasem. Organ winien zatem dokonać szczegółowej analizy tej kwestii, ustalić na podstawie materiału dowodowego odległość terenów akustycznie chronionych i dokonać oceny prawidłowości przedłożonej przez wnioskodawcę analizy rozprzestrzeniania się hałasu. W szczególności rozważenia wymaga czy przy ilości sprzętu, jaki ma być wykorzystywany w żwirowni oraz wytwarzanego przez ten sprzęt hałasu możliwym jest, by hałas ten na terenach granic przedsięwzięcia miał natężenie wskazywane przez wnioskodawcę. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że w żwirowni ma pracować szereg urządzeń emitujących hałas o natężeniu ponad 100 dB.

Jednocześnie w analizie hałasowej wskazano, że hałas o natężeniu ponad 45 dB praktycznie zamknie się w granicach działki inwestora. Takie okoliczności, zdaniem Sądu, wymagają wyjaśnienia, bowiem istnieje przypuszczenie, że w takiej sytuacji praca urządzeń przy granicy nieruchomości winna wywoływać hałas znacznie wyższy.

Sąd I instancji wskazał także, że strona domagająca się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być zrealizowane przedsięwzięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również oddalił skargę wniesioną przez S. S., ze względu na to, że skarżący ten nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył w części obejmującej pkt 2, 3, 4, 5, 6 rozstrzygnięcia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 763/13, uchylający decyzję SKO z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt..., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni piasku "S. II" na działkach nr...,...,....,...,...,...,... i... w miejscowości S., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w zw. z art. 28 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele nieruchomości, na których dojdzie do oddziaływania inwestycji w postaci hałasu, przy czym normy hałasowe na tych nieruchomościach nie muszą być przekroczone", co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego w oparciu o niezdefiniowane, subiektywnie ujmowane przesłanki o podmioty pozbawione interesu prawnego w sprawie,
2. - przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło powyższy przepis k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie naruszono norm procesowych w stopniu, który mógłby mieć choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy,
3. - przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło przewidziany normą art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca,
4. - przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od oceny meritum sprawy, co doprowadziło Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń prawa procesowego, które nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy co do istoty, nie badając meritum zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie mógł bowiem wyrobić sobie poglądu co do wpływu ewentualnych naruszeń prawa procesowego na sposób końcowego jej załatwienia, oraz, z tak zwanej ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów:
5. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 62 ust 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i art. 28 wraz z art. 15 k.p.a., wyrażające się w odstąpieniu przez Sąd I instancji od uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji w sprawie błędnie ustalono krąg stron postępowania, co prowadzi do tego, iż organ II instancji związany oceną prawną WSA nie będzie mógł usunąć konsekwencji ewentualnego pominięcia stron w postępowaniu, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w zw. z art. 28 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele nieruchomości, na których dojdzie do oddziaływania inwestycji w postaci hałasu, przy czym normy hałasowe na tych nieruchomościach nie muszą być przekroczone", co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego.

Na wstępie zauważyć należy, że postawiony powyżej zarzut nie został zredagowany w sposób właściwy. Przepisy art. 62, jak i art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Zaznaczyć należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd. Określenia jaką postać miało naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Tak więc organ chcąc precyzyjnie określić naruszenie powinien był sięgnąć do konkretnej jednostki redakcyjnej, czego nie uczynił.

Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzony z tych przepisów w zw. z art. 28 k.p.a. wniosek, że uczestnikami postępowania nie powinni być właściciele nieruchomości, na które oddziałuje przedsięwzięcie, ponieważ w ocenie organu, w sprawie nie dochodzi do oddziaływania, które prowadziłoby do przekroczenia np. przepisów hałasowych, nie jest tezą zasadną.

Należy zważyć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem kontradyktoryjnym. Organ wprawdzie rozstrzyga konkretną sprawę administracyjną, jednakże nie ma monopolu na czynienie ustaleń w imieniu osób, które są sąsiadami danej inwestycji. Brak objęcia wyżej wymienionych katalogiem stron wyklucza te osoby z postępowania. Osoby te nie mają wtedy możliwości zapoznania się ani z raportem, ani z aktami sprawy, a co za tym idzie nie mogą odnieść się do tego czy normy hałasowe są w rzeczywistości naruszone, czy też nie. Tracą one wówczas możliwość dokonania własnych ocen ewentualnego naruszenia ich interesu prawnego. Organ zaś nie może sobie przypisywać kompetencji do decydowania o ocenach zaistniałych faktów bez rozważania argumentów stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji poddaje w wątpliwość ustalenia poczynione przez organ, tj. że poza granicami przedsięwzięcia normy hałasowe nie zostaną przekroczone, skoro wiadomo, że w miejscu realizacji przedsięwzięcia będą pracowały liczne maszyny, których parametry hałasu oscylują w granicach 100 decybeli. Kwestia ta budzi wątpliwości Sądu, zatem tym bardziej może budzić wątpliwości właścicieli działek sąsiednich, którzy są bezpośrednio narażeni na oddziaływanie inwestycji i mają prawo żądania sprawdzenia ustaleń organu, a co za tym idzie wzięcia udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, że wykluczenie zainteresowanych a priori z postępowania nie daje im nawet szansy na to by mogli się oni zapoznać z aktami sprawy, a zatem pozbawia szansy na obronę własnych interesów i godzi w podstawowe gwarancje procesowe.

W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 62 ust 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 28 k.p.a. oraz zarzuty o charakterze formalnym, które z tego wyprowadzono nie zasługiwały na uwzględnione.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło przewidziany normą art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, należy wskazać, że słusznie Sąd I instancji uznał, iż decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim organ uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił, że miejscem realizacji przedsięwzięcia będzie dodatkowo działka nr... została wydana na niekorzyść odwołujących się, których intencją było uzyskanie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a nie rozszerzenie jej zakresu na dodatkową nieruchomość.

Końcowo przyjąć należy, że w tych warunkach Sąd miał podstawy do tego by ograniczyć swoją wypowiedz do kwestii, które były powodem uchylenia decyzji i nie musiał wypowiadać się w kwestiach materialnych skoro na mocy wyroku postępowanie ma być powtórzone. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali, czy w rzeczywiści normy hałasowe będą przekroczone i kto powinien wziąć udział w postępowaniu. Biorąc więc pod uwagę, że w sprawie na nowo zostanie ukształtowany stan faktyczny sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od oceny meritum sprawy, uznać należało za niezasadny.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

1. - ---------------------- 8