Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2014 r. znak... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2014 r. nr..., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 października 2012 r. nr...
Na wstępie Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 października 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Argumentował, że w sprawie okolicznościami bezspornymi jest to, że pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. przy ul. W. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego a Starosta K. decyzją z dnia 24 marca 2010 r. nr..., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr..., D. WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w K. z dnia 30 września 2009 r., nr..., udzielającej P. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. przy ul. W. Zdaniem Sądu, niewątpliwie więc w chwili wydawania decyzji przez PINB w K. o umorzeniu postępowania nie było pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie.
Sąd podkreślił, że umorzone postępowanie, jak wskazał organ dotyczyło wniosku złożonego w dniu 10 sierpnia 2009 r., którym P. zgłosiła zakończenie robót przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w miejscowości N. przy ul. W. na terenie działki o numerze..., obręb –... S., wybudowanej na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 27 maja 2008 r. nr... i zwróciła się o wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Decyzja z dnia 30 września 2009 r. nr..., udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności.
W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można uznać za bezpodstawne twierdzenie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie toczące się w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podobnie jak postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę na obecnym etapie stało się bezprzedmiotowe.
Sąd podkreślił, że postępowanie określone w art. 59 ww. ustawy może toczyć się wyłącznie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje zatwierdzony projekt budowlany. Brak takiego projektu uniemożliwia dokonanie przewidzianej w omawianym przepisie kontroli a więc nie pozwala na podjęcie merytorycznej (pozytywnej, jak i negatywnej) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero wdrożenie procedury naprawczej może spowodować konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale o tym zadecyduje ewentualnie nowe, toczące się w innym trybie postępowanie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku w sprzeczny sposób z oceną prawną dokonana przez NSA II OSK 672/15 w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., w którym podkreślono, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji doszło także do umorzenia postępowania naprawczego, co może świadczyć o tym, że odżywa interes społeczny, ponieważ organ nadzoru aktualnie powinien zakończyć w sposób merytoryczny postępowanie dotyczące użytkowania przedmiotowej stacji bazowej,
- 2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wykazania w wyroku z jakiego powodu uznano, że nie istniała sprawa administracyjna podlegająca merytorycznemu rozstrzygnięciu w sytuacji, w której podmiot oraz przedmiot sprawy istniał a obiekt jest użytkowany,
- 3) art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mógł być rozpatrzony merytoryczne bez wykazania który element sprawy administracyjnej odpadł i to w sytuacji, w której obiekt jest użytkowany,
- 4) art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie ma on już zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że inwestor nie musi już posiadać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończącej proces budowlany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja, co do której zostało zgłoszone żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie jednego z wyliczonych, ciężkich, kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa powoduje stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji nie zamyka sprawy indywidualnej, która było rozstrzygnięta tą decyzją. Sprawa wraca do rozstrzygnięcia w trybie zwykłym. Jedynie gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie są podstawy do umorzenia postępowania zwykłego.
Przy tego rodzaju wadliwości kwalifikowanej nie ma bowiem podstawy do jej rozstrzygnięcia, albo jest już rozstrzygnięcie sprawy pozostające w obrocie prawnym lub jednostka, której rozstrzygnięto sprawę, nie ma w tej sprawie przymiotu strony. W przypadku gdy stwierdzono nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego), pozostaje sprawa indywidualna wymagająca rozstrzygnięcia.
Artykuł 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że decyzja rozstrzyga sprawę merytorycznie lub niemerytorycznie. Pomiędzy tymi dwoma sposobami rozstrzygnięcia jest zasadnicza różnica w skutkach prawnych dla podmiotu żądającego uprawnienia i dla podmiotu żądającego udzielenia mu ochrony z powodu ingerencji w jego prawa. Decyzja o umorzeniu nie udziela ochrony prawnej podmiotowi dotkniętemu ingerencją innego podmiotu prowadzącego działania, które mogą potencjalnie negatywnie oddziaływać, np. w zakresie ochrony zdrowia. Przekroczenie granic obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Granice merytorycznego załatwienia sprawy wyznacza norma prawa materialnego, ustanawiając przesłanki przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W przypadku gdy nie są spełnione przesłanki przyznania uprawnienia, sprawa nie jest bezprzedmiotowa, spełnia to podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, odmawiającego jego przyznanie.
W pełni zasadny jest zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 672/15, którego przedmiotem było rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym została uwzględniona skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 kwietnia 2014 r. znak:... odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została zawarta wykładnia w sprawie obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego. Naczelny sąd Administracyjny wywodząc o sprawie w aspekcie inicjatywy wszczęcia postępowania przyjął: "W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji doszło także do umorzenia postępowania naprawczego, co może świadczyć o tym, że odżywa interes społeczny, ponieważ organ nadzoru aktualnie powinien zakończyć w sposób merytoryczny postępowanie dotyczące użytkowania przedmiotowej stacji bazowej".
W tym stanie rzeczy, skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.