Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3281/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowany z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.
Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych na podstawie art. 1-4 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 z późn. zm., dalej: "ustawa o kombatantach") odmówił przyznania A. B. uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie wspomnianych uprawnień z tytułu przebywania w czasie wojny w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (dalej: "Związek Radziecki"). Początkowo w korespondencji elektronicznej A. B. wskazywał jedynie, że po zajęciu Polski przez Niemcy jego rodzice uciekli do Związku Radzieckiego i zamieszkali w miejscowości N., gdzie się urodził. Dopiero we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich skarżący wywodził, że zamieszkanie rodziców w N. nastąpiło w wyniku przymusowej deportacji. W celu weryfikacji tego twierdzenia organ administracji publicznej zwrócił się do Żydowskiego Instytutu Historycznego, Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego we Wrocławiu. Zebrany materiał dowodowy nie wystarcza do przyjęcia, że pobyt skarżącego i jego rodziców w N. wynika z deportacji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. B., żądać uchylenie w całości powyższej decyzji i przyznania uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że we wniosku z dnia 20 lipca 2015 r. jednoznacznie wykazał urodzenie się w dniu 23 października 1940 r. w mieście N. w K. w Związku Radzieckim. Jego rodzicami byli obywatele polscy, zamieszkali przed II wojną światową w Ł. Gdy wojska niemieckie zaatakowały Ł., rodzice A. B. opuścili miejsce dotychczasowego pobytu, obawiając się represji. Uciekli oni na wschód i zostali przymusowo zesłani do N. Po narodzinach skarżącego jego ociec został uwięziony, gdyż nie stawił się do pracy z powodu choroby. Po agresji Niemiec na Związek Radziecki ojciec A. B. został przymusowo wcielony do Armii Czerwonej i poległ, co zostało udokumentowane. Podczas zajęcia miasta przez Niemców skarżący ukrywał się w górach, a po wyparciu Niemców wraz z matką przebywał w N. do 1946 r., tj. do repatriacji do Polski. Matka skarżącego z trudem utrzymywała się z pracy dorywczej, a życie wdowy z małym dzieckiem przez cały okres deportacji było bardzo ciężkie.
Wiarygodności tej relacji nie przekreśla początkowa korespondencja z organem administracji publicznej. Wymiana e-maili jedynie potwierdza ogólne fakty wskazane i uszczegółowione we wniosku z dnia 20 lipca 2015 r. Co więcej, dopiero skarżący miał obowiązek przedstawić dokładnie wszystkie okoliczności sprawy dopiero we wniosku. Z korespondencji elektronicznej nie wynika również, by rodzice skarżącego dobrowolnie udali się do N. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., alej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o kombatantach utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 14 kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że fakt urodzenia się skarżącego w N. w dniu 23 października 1940 r. nie może być uznany za dowód potwierdzający pobyt w tej miejscowości z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych w ramach zesłania i deportacji w Związku Radzieckim. Przedłożone zawiadomienie z dnia 20 lipca 1947 r. o śmierci ojca skarżącego potwierdza jedynie fakt, że I. A. B. służył w Armii Czerowej i poległ w dniu [...] kwietnia 1945 r. Oświadczenia H. B., żony skarżącego, z dnia 27 czerwca 2016 r. oraz S. K. z dnia 22 sierpnia 2016 r. nie są natomiast wiarygodne. Świadkowie ci wyraźnie wskazują bowiem, że swoją wiedzę o omawianych wydarzeniach czerpią od osób trzecich.
Ponadto H. B. wskazała, że rodzice skarżącego zamieszkali najpierw w L. u wuja skarżącego, który był kierownikiem sklepu. Zamieszkanie w N. wynikało natomiast z nieuzyskania zezwolenia na pobyt w L. Tymczasem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b powołanej ustawy o kombatantach wymaga, by deportacja lub zsyłka nastąpiła z przyczyn politycznych, religijnych lub narodowościowych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, by przesłanka ta została spełniona.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. B., zarzucając organowi II instancji naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bezpodstawne i błędne przyjęcie, że potwierdzone notarialnie oświadczenia H. B. i S. K. nie są wiarygodnym dowodem, a wiedza pochodząca od osób trzecich, tj. od Ł. B., matki skarżącego, nie powinna być uwzględniona;
- 2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bezpodstawne i błędne przyjęcie, że zamieszkanie rodziców skarżącego zostało spowodowane nieudzieleniem zezwolenia na zamieszkanie u wuja I. A. B. Rodzice skarżącego nie otrzymali zatem zezwolenia na zamieszkaniem razem z A. B. i zostali przymusowo zesłani do N. Zamieszkanie w tej miejscowości nie było natomiast spowodowane nieudzieleniem zezwolenia na pobyt. Władze sowieckie traktowały przy tym uchodźców z Polski jako ludzi politycznie niebezpiecznych i podejrzanych, czego potwierdzeniem były cztery masowe deportacje z okupowanych terenów Polski. Wśród deportowanych obywatele polscy pochodzenia żydowskiego stanowili 80% ludności. Wprawdzie rodzice skarżącego znajdowali się w tym czasie poza obszarem, na którym organizowano deportacje. Nie zmienia to jednak faktu, że nie uzyskali zezwolenia na zamieszkanie i nie uniknęli zsyłki;
- 3. art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie rekomendacji Centrum Organizacji Ocalałych z Holokaustu;
- 4. art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b powołanej ustawy o kombatantach przez błędne przyjęcie, że przymusowe zesłanie rodziców skarżącego nie nastąpiło z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych.
A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację wskazaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w zarzutach skargi.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] października 2016 r. organ administracji publicznej błędnie oznaczył decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. jako decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Uchybienie to stanowiło jednak oczywistą omyłkę pisarską i nie miało wpływu na wynik postępowania. Odnosząc się do istoty sprawy, sąd I instancji wskazał, że rodzice skarżącego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dobrowolnie opuścili Polskę po wybuchu wojny z Niemcami i uciekli do Związku Radzieckiego. A. B. przyznał zarazem, że cała rodzina jego ojca została w Ł., co dodatkowo potwierdza dobrowolność opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Trafnie zauważył przy tym organ administracji publicznej, że sposób przedstawienie sytuacji rodziny skarżącego w czasie wojny istotnie różnił na etapie wstępnej wymiany korespondencji i we wniosku o przyznanie rozważanego uprawnienia.
Zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, że skarżący nie wykazał okoliczności, na które się powołuje. W szczególności nie udało się ustalić, w jakich okolicznościach jego rodzice mieli być deportowani lub zesłani do N. Za taki dowód słusznie nie uznano oświadczeń żony i znajomego skarżącego, którzy nie byli świadkami tych wydarzeń i jedynie opierali się na przekazach nieżyjącej już matki skarżącego. Takim dowodem nie jest również zaświadczenie z Centrum Organizacji Ocalałych z Holokaustu, w którym potwierdzono status skarżącego jako ofiary prześladowań reżimu narodowo-socjalistycznego. Nie naruszono zatem art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podobnie zawiadomienie z dnia 20 lipca 1947 r. o śmierci ojca skarżącego potwierdza jedynie, że I. A. B. służył w Armii Czerwonej i poległ w dniu [...] kwietnia 1945 r., a jego żona może ubiegać się o pensję. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ administracji publicznej również pozwoliło na zgromadzenie dowodów niezbędnych do uwzględniania wniosku A. B. Nie można zatem przyjąć, że pobyt skarżącego i jego rodziców w N. wynikał z deportacji lub zesłania w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o kombatantach. Nie wykazano również, że rodzice skarżącego byli ofiarami represji, jakie dotknęły obywateli polskich na ziemiach zajętych przez Związek Radziecki.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł A. B., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że rodzice skarżącego opuścili dobrowolnie Polskę po agresji niemieckiej we wrześniu 1939 r.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że za dowód odnośnie zaistnienia faktu przymusowego zesłania nie mogą być uznane oświadczenia H. B. i S. K., którzy słyszeli relację nieżyjącego bezpośredniego świadka, czyli matki skarżącego, a dotyczące okoliczności zesłania w byłym Związku Radzieckim;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie obowiązku zwrócenia się przez organ do archiwów rosyjskich, w sytuacji uznania za niewystarczające oświadczeń złożonych przez wyżej wymienione osoby;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o kombatantach przez niedostrzeżenie istnienia obowiązku zwrócenia się organu do skarżącego o przedłożenie nowej rekomendacji z organizacji kombatanckiej właściwej dla określonego rodzaju represji lub o rekomendacji o innej treści, wobec zakwestionowania rekomendacji znajdujących się w aktach sprawy.
A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że niniejsza sprawa jest wyjątkowa i skomplikowana. Rodzice skarżącego, jak inni mieszkańcy Polski Centralnej i Zachodniej, uciekli na wschód z obawy przed represjami niemieckimi. Położenie uciekinierów było rozpaczliwe. Brakowało żywności, szerzyły się choroby, nie zapewniono odpowiedniego schronienia. Władze sowieckie traktowały uciekinierów jako osoby podejrzane politycznie, rozpoczynając w połowie 1940 r. trzecią wielką deportację ludności polskiej, wśród której Żydzi stanowi 80% wysiedlonych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego można ponadto wywieść, że rodzice skarżącego uciekli, starając się ratować swoje życie. Przedostali się do L., do wuja I. A. B., licząc, że znajdą u niego schronienie. Władze sowieckie nie pozwoliły im jednak zostać razem i rodzice skarżącego jako uciekinierzy zostali zesłani do N. Twierdzenia te są zgodne z relacją H. B. i S. K. Uwagi zawarte w korespondencji e-mailowej poprzedzającej złożenie wniosku nie powinny służyć do wyciągnięcia negatywnych wniosków względem skarżącego.
Treść tej korespondencji potwierdza ogólne fakty, uszczegółowione następnie we wniosku. Wbrew wywodom sądu I instancji skarżący wykazał daleko idącą inicjatywę dowodową, przedkładając dokumenty i oświadczenia. Trzeba przy tym podkreślić, że od wybuchu II wojny światowej upłynęło ponad 77 lat i bezpośredni świadkowie tych wydarzeń już nie żyją. Bezzasadnie zatem odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków. Co więcej, jeżeli sąd I instancji nie uznał wspomnianych dowodów, to powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i wydać na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania organu administracji publicznej, np. przez zwrócenie uwagi na konieczność wystąpienia do instytucji rosyjskich.
Sąd I instancji przyjął również, że zaświadczenie wydane przez Centrum Organizacji Ocalałych z Holokaustu nie było dowodem na okoliczności wskazane we wniosku. Organ administracji publicznej nie zakwestionował jednak tej rekomendacji i nie zażądał przedłożenie innego dokumentu. Zasadne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji nałożenie na podstawie art. 153 p.p.s.a. obowiązku wezwania skarżącego do złożenia odpowiedniej rekomendacji innego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej A. B. sformułował trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Zarzucił on mianowicie sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że rodzice skarżącego kasacyjnie dobrowolnie opuścili Polskę po agresji niemieckiej we wrześniu 1939 r. Argument ten okazał się jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach represjami są okresy przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w Związku Radzieckim. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rodzice skarżącego opuścili Ł. i udali się do L. w obawie przed wojskami niemieckimi. Nie negując niezwykle trudnej sytuacji, w jakiej znaleźli się I. A. B. i Ł. B., nie można uznać, że ucieczka ta stanowiła zesłanie i deportację o charakterze przymusowym. Tym bardziej, że rodzice skarżącego chcieli udać się do wuja, A. B., u którego liczyli na przyjazne przyjęcie.
Po przyjeździe do Związku Radzieckiego za przymusową deportację nie można również uznać odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie w L. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do przyjęcia, że osiedlenie rodziców skarżącego w N. wynikało ze względów politycznych, religijnych lub narodowościowych, a nadto miało charakter przymusowy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ administracji publicznej przeprowadził wyczerpującą kwerendę w polskich archiwów, która zakończyła się wynikiem negatywnym.
W tym miejscu należy również odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie obowiązku zwrócenia się do archiwów rosyjskich. Stanowisko to nie jest trafne zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić sprawę. Przeciwnie, organ administracji publicznej musi uwzględnić wytyczne zawarte w art. 7 k.p.a. i rozważyć, czy dany środek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, tj. czy skorzystanie z danego źródła informacji jest zasadne i wykonalne, jaka jest szansa pozyskania istotnych danych, jakie są koszty takiego przedsięwzięcia, jak poszukiwanie dalszych dowodów wpłynie na ekonomikę procesową itd.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracanie się do archiwów rosyjskich nie było w niniejszej sprawie niezbędne. Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie podniósł tę kwestię dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, a ponadto nie uprawdopodobnił, że w wyniku takiej kwerendy możliwe byłoby uzyskanie informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
A. B. zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie zeznań H. B. (k. 58-61 akt adm.) i S. K. (k. 71-72 akt adm.). Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że nie kwestionuje szczerości twierdzeń świadków. Oświadczenia te nie mają jednak istotnej mocy dowodowej w rozpatrywanej sprawie. Nie stanowią one bowiem relacji bezpośrednich świadków zdarzenia, lecz jedynie przytoczenie wypowiedzi matki skarżącego. Zeznania te mogą być zatem zniekształcone, także ze względu na znaczny upływ czasu.
Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 64 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach przez niedostrzeżenie obowiązku zwrócenia się przez organ administracji publicznej do skarżącego kasacyjnie o przedłożenie nowej, adekwatnej rekomendacji organizacji kombatanckiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje co do zasady rekomendacji Centrum Organizacji Ocalałych z Holokaustu w Izraelu z dnia 16 czerwca 2016 r. ("16 June 2016") (k. 55 akt adm.). Dokument ten można ocenić jako wystarczający w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, co jednak nie zmienia faktu, że przymusowe zesłanie lub deportacja rodziców skarżącego kasacyjnie nie została wykazana. Z wymienionej rekomendacji nie wynika w szczególności żadna okoliczność potwierdzająca powyższe wywody A. B. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że nie kwestionuje szczególnie trudnego położenia, w jakim w okresie II wojny światowej znaleźli się rodzice A. B. i on sam.
Niewątpliwie działania wojenne, oddalenie od rodzinnych stron, a następnie śmierć I. A. B. wpłynęły na niezwykle ciężką sytuację życiową i materialną całej rodziny. Materiał zgromadzony w aktach sprawy okazał się jednak niewystarczający do wydania decyzji, o którą wnioskował skarżący kasacyjnie.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.