Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 21/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z [...] marca 2013 r., nakazującą A.F. i A.F. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzm ziemi z działki nr 1 położonej w S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Jednocześnie organ powołał się na art. 29 ust. 2 ww. ustawy, który nakłada na właściciela gruntu pełną odpowiedzialność za szkodliwe zdarzenia zachodzące na jego gruncie, niezależnie od tego, czy są one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, jeżeli stanowią przyczynę zmiany stosunków wodnych gruntów sąsiednich.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że w świetle ustaleń dokonanych przez Burmistrza Miasta i Gminy Sztum, na należącej do skarżącego działce nr 1 znajdują się pryzmy usypanej ziemi. Na istnienie pryzm wskazują protokoły z oględzin nieruchomości z 16 stycznia 2013 r. oraz z 18 lutego 2013 r., do których załączono dokumentację fotograficzną. Z protokołu z 18 lutego 2013 r. wynika zaś, że woda powierzchniowa oraz woda z rowów przydrożnych zalała teren drogi powiatowej oraz działki nr 1 i nr 2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołał się do pisma A.F. z 12 listopada 2012 r., w którym skarżący wskazał, że pryzmy ziemi stanowią podsypkę gruntową pod ogrodzenie, które zostało przez niego wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych obejmującego budowę ogrodzenia, m.in. na działce nr 1, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w piśmie z 16 lutego 2012 r. W związku z powyższym, na zlecenie organu I instancji została wykonana ekspertyza techniczna z 22 sierpnia 2012 r. dotycząca przyczyny stanu wody na działce nr 3 oraz przeszkód i zmian w jej odpływie.
W ekspertyzie stwierdzono, że główną przyczyną zmian stanu wody na gruncie na działce nr 3 jest zasypanie rowu oraz likwidacja przepustu łączącego ten rów z rowami odpływowymi zlokalizowanymi wzdłuż ulicy K. Drugą przyczyną zmian stanu wody na działce jest usypanie pryzm ziemnych na działkach nr 1 i 3 wzdłuż domniemanego przebiegu rowu oraz wzdłuż ulicy K. (str. 24 ekspertyzy). W ekspertyzie jednoznacznie stwierdzono zatem, że usypanie pryzmy ziemi na działce nr 1 wzdłuż ulicy K. powoduje zaburzenie powierzchniowego i podpowierzchniowego odpływu wody. Przy permanentnych nadwyżkach wody gromadzonej w rowie przydrożnym wzdłuż ulicy K. następuje całkowita utrata potencjalnej chłonności gruntu na tej działce i możliwość pojawienia się "cofki" na drodze. W ekspertyzie zalecona została m.in. likwidacja usypanych pryzm wzdłuż ulicy K. celem swobodnego odpływu nadwyżek wody z rowu przydrożnego (str. 25 i 26 ekspertyzy).
W oparciu o powyższe ustalenia organy administracji publicznej uznały, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - tj. spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwy wpływ tych zmian na grunty sąsiednie, co uzasadniało wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzm ziemi z działki nr 1. Organ odwoławczy podkreślił zarazem, że kwestie dotyczące rowu na działce nr 3 nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, bowiem niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie wywołanych działaniem skarżącego zmian stanu wody na działce nr 1. W rozpoznawanej sprawie nie są badane przyczyny powstania pryzm ziemi, zaś fakt ich usypania w wyniku wykonania robót budowlanych objętych skutecznym zgłoszeniem nie wyklucza możliwości zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę A.F. na decyzję z [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w świetle prawidłowo przyjętych przez organy ustaleń, na należącej do skarżącego działce nr 1 znajdują się pryzmy usypanej ziemi, zaś woda powierzchniowa oraz woda z rowów przydrożnych zalewa teren drogi powiatowej oraz działek o nr 1 i 2. Związek przyczynowy pomiędzy usypaniem pryzm, a zalewaniem okolicznego terenu potwierdziła ekspertyza techniczna z 22 sierpnia 2012 r., której ustaleń skarżący nie kwestionował. Z ustaleń ekspertyzy jednoznacznie wynika, że główną przyczyną zmian stanu wody na gruncie na działce nr 3 jest zasypanie rowu 3 oraz likwidacja przepustu łączącego analizowany rów z rowami odpływowymi zlokalizowanymi wzdłuż ulicy K. Drugą przyczyną zmian stanu wody na działce jest usypanie pryzm ziemnych na działce nr 1 i 3 wzdłuż domniemanego przebiegu rowu oraz wzdłuż ulicy K. Sąd wskazał, że sprawa zasypania rowu, który stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, objęta jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez Starostę Malborskiego na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne.
Wydana w tej sprawie decyzja z [...] listopada 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z [...] stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 162/13.
Sąd podkreślił zarazem, że kontrolowane obecnie postępowanie administracyjnie dotyczyło wyłącznie kwestii skutków usypania pryzm ziemnych, nie rozwiązując kompleksowo wszystkich problemów związanych ze stanem wód na okolicznych działkach. W ocenie Sądu, organy administracji jako podstawę rozstrzygnięcia prawidłowo powołały się na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Jako przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w orzecznictwie wskazuje się na: zmianę naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości.
Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Sąd I instancji wyraził jednocześnie pogląd, że nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub w związku ze skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalenie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu.
Skarżący usypał na swoim gruncie pryzmy ziemi, co zgodnie z wynikami ekspertyzy, której nie kwestionował, spowodowało niekorzystną zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. W tej sytuacji organy miały podstawę do nakazania skarżącemu usunięcia wykonanych nasypów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.F., zaskarżając wyrok z dnia 12 marca 2014 r. w całości oraz podnosząc - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) – następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie określa dokładnie nałożonego obowiązku, tj. nie precyzuje, która pryzma ziemi, i w jakim zakresie (w całości czy części), ma być usunięta z działki nr 1. Tym samym decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na jej wykonanie, w związku z czym dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.),
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do postawionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że obowiązek nałożony decyzją organu I instancji z [...] marca 2013 r. dotyczył przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzm ziemi, podczas gdy organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia pryzmy ziemi. W ocenie skarżącego, decyzji tak sformułowanej nie sposób wykonać, gdyż nie określono w niej precyzyjnie, którą pryzmę ziemi należy usunąć, na jakiej długości i do jakiej głębokości. Na działce nr 1 jest kilka pryzm ziemi, a zatem decyzja organu I instancji nie jest dla jej adresatów jednoznaczna i czytelna, co sprawia, że posiada wadę, która uniemożliwia jej wyegzekwowanie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do postawionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne skarżący podniósł, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących natury prawnej art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne spowodowało, że Sąd I instancji zaniechał zajęcia stanowiska odnośnie do problemu zgodności z prawem decyzji, której wykonanie narusza zakaz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na działce nr 1 nie ma urządzenia wodnego, którym można odprowadzać wody opadowe i roztopowe ze zlewni ul. K. w S. do jeziora B., co zauważył Sąd w wyroku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gd 162/13.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w tej materii okazały się jednak bezzasadne.
Stanowisko skarżącego, iż kontrolowana decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 p.p.s.a., co uzasadniało uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji nieważności postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku zaistnienia warunków wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.. przewiduje jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, co każe uznać, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odnoszony musi być do konkretnego rozstrzygnięcia – decyzji organów administracji publicznej. Z petitum skargi kasacyjnej wynika, że w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skierowany został do decyzji organu odwoławczego, zaś skarżący wyraża wątpliwość, którą pryzmę ziemi usypaną na działce nr 1 należy usunąć, na jakiej długości i do jakiej głębokości.
Należy jednak zauważyć, że w uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący odwołuje się do treści decyzji organu I instancji podnosząc, że z uwagi na niedokładność określenia obowiązku nałożonego tą decyzją, nakazującą usunięcie pryzmy ziemi, decyzji tej nie sposób wykonać. W ocenie skarżącego na działce nr 1 jest kilka pryzm ziemi, zatem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nie jest dla jej adresata czytelna. W odniesieniu zatem do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz sposobu jego uzasadnienia należy wskazać, że obowiązująca zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą kasacyjną, a nie jej uzasadnieniem nakazuje przyjąć, iż w przypadku braku spójności pomiędzy sformułowanym zarzutem kasacyjnym a jego uzasadnieniem wiążące sąd kasacyjny granice rozpoznania sprawy zakreślone zostają w podstawach kasacyjnych. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. rozpoznane zostać musiały w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego.
Przechodząc do merytorycznej oceny tychże zarzutów przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, przy czym przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wzruszenia decyzji w oparciu o nieprawidłowości niemające charakteru wad kwalifikowanych. W niniejszej sprawie nie można zaś mówić o istnieniu wady decyzji, uzasadniającej jej wyeliminowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez niewykonalność decyzji, o której stanowi ww. przepis, rozumie się zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną.
Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nie budzi żadnych wątpliwości, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują na istnienie tego rodzaju wad zaskarżonej decyzji z [...] października 2013 r. Sposób sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji odnoszący się do "usunięcia pryzm ziemi z działki nr 1 położonej w S." pozostaje spójny z uzasadnieniem faktycznym tej decyzji, w którym organ odniósł się w sposób wyraźny do pryzm ziemnych usypanych m.in. na działce nr 1, wskazując następnie, że zaburzenie nie tylko powierzchniowego, ale i podpowierzchniowego odpływu wody spowodowane jest usypaniem na działce nr 1 pryzm ziemi wzdłuż ulicy K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowana treść obowiązku nałożonego zaskarżona decyzją wskazuje jednoznacznie na nakaz usunięcia w całości wszystkich pryzm ziemi nasypanych przez skarżącego na działce 1. O ile zatem skarżący uznał, że rozstrzygnięcie decyzji - zinterpretowane także przez pryzmat jej uzasadnienia - nie zostało sformułowane w sposób umożliwiający jej wykonanie, gdyż jest ona dla skarżącego niejednoznaczna, to do usunięcia tych wątpliwości powinien doprowadzić w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 k.p.a. Powołany przepis przewiduje uprawnienie dla organu, który wydał decyzję, do wyjaśnienia w drodze postanowienia na żądanie m.in. strony wątpliwości co do treści decyzji.
Wyjaśnienie wątpliwości skarżącego co do tego, który nasyp ziemi na działce nr 1 zobowiązany jest zlikwidować nie prowadzi do nowej oceny stanu faktycznego ani prawnego i nie spowoduje zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, co stanowi warunek rektyfikacji decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014, s. 483).
Akcentowana zaś w skardze kasacyjnej rozbieżność pomiędzy treścią decyzji organu I instancji oraz ustaleniami przyjętymi w tym zakresie przez Sąd I instancji, w świetle których nałożony na stronę obowiązek dotyczył usunięcia nie pryzmy, lecz pryzm ziemi, nie została podniesiona w ramach prawidłowo sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, co sprawia, że kwestia ta wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący powiązał jedynie z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, nie zaś z przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych odnoszących się do ilości pryzm ziemnych na działce na 1.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne należało stwierdzić, że jest on całkowicie nieuzasadniony. Należy wskazać skarżącemu, że przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego można uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub w części, co sprawia, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Innymi słowy, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd administracyjny I instancji nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji. W odniesieniu do tych uwag należy zauważyć, że powołany przez stronę przepis 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w świetle którego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiedzkie, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania.
Za pozbawione podstaw należało uznać stanowisko skarżącego, że wykonanie zaskarżonej decyzji poprzez przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie jest równoważne wypełnieniu hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia powinien odnieść się do tak zidentyfikowanego przez skarżącego teoretycznego problemu prawnego związanego z hipotetycznym naruszeniem prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.