Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1867/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 451/11, oddalił skargę F. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta J. decyzją z [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie zalesienia działki nr [...] położonej w J. przy ul. M. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 Nr 45 poz. 435), § 9 ust. 1, § 23 ust. 1, § 44 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) Miasta J., art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717), art. 3 ust 1, 4, 7 art.

1. 6. ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i warunkach otrzymania z tego tytułu dotacji (Dz. U. Nr 73 z 2001 r., poz. 764).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy przytaczając art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II FSK 842/05, w którym stwierdzono, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów.

Organ wskazał, że z wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia 21.10.2010 r. wynika, iż działka nr [...] stanowi użytki rolne: R-RIVa o pow. 0,0626 m2, R-RIVB o pow. 0,0400m2, R-RV o pow. 0,0400 m2, sady o pow. 0,0400 m2 oraz tereny mieszkaniowe o pow. 0,0200 m2, a więc nie jest w ewidencji gruntów sklasyfikowana jako las. Zgodnie z m.p.z.p. Miasta J., działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w części przyległej do ul. M. symbolem MU - 5 z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w obszarze śródmiejskim w odległości do 54m od krawędzi ulicy M. oraz symbolem R - tereny użytków rolnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze, łąki i pastwiska, w części środkowej l objęta jest strefą terenów o predyspozycjach osuwiskowych. Z protokołu oględzin wynika, iż wzdłuż granicy z działką F. O. na odcinku o długości 154,5 m od krawędzi ul. M. nie stwierdzono występowania upraw leśnych.

Do tego miejsca do 299,5 m, na szerokości 6 m porośnięta jest młodymi świerkami i innymi gatunkami drzew iglastych. Powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087ha, natomiast pozostała część działki poza strefą MU-05 pokryta jest łąką.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił przeznaczenia działki oraz wykazał, iż z uwagi na brak elementu stosunku administracyjnoprawnego przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, a zatem należy je umorzyć. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie istnieje przepis, który nakazywałby rozstrzygać o żądaniu strony przez wydanie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego działki [...] poprzez usuniecie posadzonych drzew. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu prowadzi do umorzenia postępowania.

Odnosząc się do pisma F. O. z dnia 30 kwietnia 2010 r., w którym podnosił on, że drzewa z działki [...] znajdują się na granicy z jego działką [...] bez zachowania jakiejkolwiek odległości, co powoduje przerastanie roślinności, a także jej zacienienie - Kolegium wskazało, iż może on ze stosownym roszczeniem wystąpić do sądu powszechnego.

Skargą F. O. zaskarżył powyższą decyzję domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego, a także naruszenie interesu prawnego skarżącego przez oparcie decyzji na wewnętrznie sprzecznym materiale oraz błędnie ustalonym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą charakteru użytkowania badanego gruntu, bowiem doszło de facto do rzeczywistego i niezgodnego z prawem przekształcenia gruntu, zakwalifikowanego w m.p.z.p. jako rolny, na grunt o charakterze leśnym. Sposób nasadzenia (zwarty drzewostan z więźbą), areał, ilość oraz gatunki rosnących drzew sugerują, iż mamy do czynienia z realnym procesem tworzenia lasu. Potwierdzeniem tego domniemania jest fakt zwrócenia się właścicieli działki do Burmistrza J. z wnioskiem o zezwolenie zalesienia reszty działki jako nieużytku z dnia [...] lutego 2007 r. Skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne, dokonane w szczególności w trakcie oględzin, iż powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087 ha.

Powołał się także na Regulamin Rodzinnych Ogródków Działowych (§ 119) i przyjęcie 3 metrowej umownej granicy nadmiernych oddziaływań na sąsiednią nieruchomość. W ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia znajduje się art. 4 stanowiący, iż uprawa leśna może być założona w odległości 1,5 metra od granicy sąsiedniej parceli gruntowej w przypadku, gdy sąsiednie parcele stanowią grunt, o którym mowa w art. 3 ust. 1, albo stanowią teren leśny. W pozostałych przypadkach uprawa leśna może być założona w odległości 3 m od sąsiedniej parceli gruntowej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obejściem powyższych przepisów i zalesianiem gruntu rolnego "na raty".

Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że w niniejszej sprawie nie istnieje przepis, który nakazywałby rozstrzygać o żądaniu strony poprzez wydanie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego działki [...] poprzez usunięcie posadzonych drzew skarżący wskazał, że żądania takie nie były w postępowaniu formułowane. Podniósł też, że kwalifikowanie tej sprawy do rozstrzygnięć w postępowaniu cywilnym w niczym nie przesądza, że ta sprawa nie podlega rozstrzygnięciu również w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Na działce nr [...] w J. nie istnieje las w rozumieniu ustawy o lasach, a ewentualne nasadzenia drzew na tej działce nie stanowią jej zalesiania. Przede wszystkim nie jest spełnione kryterium powierzchni, określone w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, gdzie do uznania za las konieczne jest pokrycie roślinnością leśną zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Organ I instancji jednoznacznie ustalił, że przedmiotowa działka ma szerokość 6 m i długość 299,5 m, z czego na długości 145 m porośnięta jest drzewami iglastymi, a więc powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087 ha.

Również pozostałe argumenty, szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawiają przeciwko uznaniu przedmiotowego terenu za zalesiony. F. O. w trakcie oględzin nie wnosił zastrzeżeń do tych ustaleń, na których później oparły się organy administracji rozstrzygając sprawę. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł realnych podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w trakcie oględzin. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest fakt złożenia przez G.R. i A. R. wniosku z 28 lutego 2007 r. o zalesienie działki nr [...], który został pozostawiony bez rozpoznania. W szczególności złożenie takiego wniosku nie świadczy o "samowolnym zalesianiu" gruntu. W skardze F. O. podniósł, iż w trakcie postępowania nie żądał przywrócenia stanu poprzedniego poprzez nakazanie usunięcia drzew.

Skarżący jedynie domagał się udzielenia informacji, czy zagospodarowanie terenu przewiduje obsadzenie działki nr [...] i kwestionował legalność nasadzeń drzew. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przedmiotowe nasadzenia nie stanowią lasu i nie naruszają przepisów administracyjnoprawnych, a ponadto przepisy te nie przewidują rozstrzygania takich spraw w drodze decyzji administracyjnej, co powoduje konieczność umorzenia postępowania. Argumentacja ta jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Sąd podkreślił, że zarówno skarżący, jak i organy obu instancji powoływały się na ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i warunkach otrzymania z tego tytułu dotacji, która został uchylona z dniem 15 stycznia 2004 r. przez art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273). Powołanie tego przepisu w zaskarżonej decyzji - wydanej ponad sześć lat po jej uchyleniu - niewątpliwie narusza prawo, jednakże nie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Skargą kasacyjną F. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w następstwie dokonania dowolnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcia, iż na działce nr [...] w J. nie istnieje las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a ewentualne nasadzenia drzew na tej działce nie stanowią jej zalesienia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z zarzutem zawartym w punkcie 1 powyżej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy działające organy administracyjne zasadnie uznały, że na działce nr [...] w J. nie istnieje las w rozumieniu ustawy o lasach;
3. 3) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z zarzutem zawartym w punkcie 1 powyżej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy działające organy administracyjne zasadnie uznały, że pomimo odmiennego przeznaczenia działki nr [...] w J. w m.p.z.p. Miasta J. niż rzeczywisty sposób jej użytkowania, nie doszło do naruszenia interesu skarżącego;
4. 4) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu całości sprawy i niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego;
5. 5) w związku z zarzutem zawartym w punkcie 4 powyżej - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pomięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkowania się do podniesionych w skardze do WSA zarzutów, tj. zarzutu braku prawidłowego uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 105 § 2 k.p.a., co uniemożliwia prawidłową weryfikację postępowania w zakresie pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, a przez to właściwą kontrolę kasacyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na przedmiotowej działce znajduje się ok. 40 drzew iglastych rosnących w sadzie i około 40 drzew iglastych rosnących na łące, nieuwidocznionych w protokole oględzin sporządzonym w sposób stronniczy. Drzewa te są posadzone w obszarze, który w m.p.z.p. jest przeznaczony pod drogę oraz w obszarze miejskim przeznaczonym pod zabudowę. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, iż nie wnosił on zastrzeżeń do ustaleń w ww. zakresie - z treści notatki służbowej sporządzonej w J. w dniu 7 maja 2010 r. wynika, że podtrzymał on swoje uwagi z pisma z dnia 30 kwietnia 2010 r. oraz że zamierza zgłosić swoje uwagi po otrzymaniu decyzji Burmistrza Miasta J.. Ponadto w kolejnych pismach skarżący konsekwentnie podważa dokonane ustalenia w zakresie powierzchni zalesienia.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa działka została zagospodarowana sprzecznie z warunkami ustalonymi w m.p.z.p., gdyż została ona zalesiona. Potwierdza to wniosek G. R. i A. R. z dnia 28 lutego 2007 r. o zalesienie działki nr [...]. Skarżący podniósł, iż nawet gdyby przyjąć, że powierzchnia zalesienia pokrywa się z ustaleniami organu w tym zakresie, to mając na uwadze liczbę, wysokość oraz usytuowanie drzew na przedmiotowej działce należy przyjąć, że doszło do naruszenia jego interesu.

Skarżący podniósł także, że Sąd całkowicie niesłusznie podzielił zapatrywania organów, które wydały błędne i krzywdzące go decyzje naruszające art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wyrok został oparty na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Skarżący wskazał, iż nigdy nie wnioskował o przywrócenie stanu poprzedniego i wycięcie drzew - powoływanie się przez Burmistrza na ten fakt jest zatem całkowicie nieuprawnione dla argumentowania umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji brak było w niniejszej sprawie realnych podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organy w postępowaniu administracyjnym. Stan faktyczny niniejszej sprawy pozostaje bezsporny, bowiem skarżący na żadnym etapie postępowania czy to administracyjnego czy sądowoadministracyjnego skutecznie nie zakwestionował ustalonych faktów. Organy natomiast dokonały ustaleń odnośnie stanu faktycznego w sposób prawidłowy – zostały one dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w obecności skarżącego. Z oględzin tych sporządzono protokół, w którym szczegółowo wskazano powierzchnię "zalesienia" (6 x 145 m, co stanowi 0,087 ha). Ponadto skarżący złożył swój podpis pod powyższymi ustaleniami.

Słusznie następnie organy, dysponując tak ustalonym stanem faktycznym, dokonały oceny powyższych ustaleń pod kątem art. 3 ustawy o lasach, w którym zawarta została definicja lasu i uznały, że na przedmiotowej działce nie istnieje las w rozumieniu ustawy o lasach a ewentualne nasadzenia drzew na tej działce nie stanowią jej zalesiania. Już bowiem samo kryterium powierzchni gruntu wskazane w art. 3 pkt 1 ww. ustawy (co najmniej 0,10 ha) nie zostało w niniejszej sprawie spełnione. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie również do naruszenia art. 3 ustawy o lasach.

W związku z powyższymi ustaleniami zarzut dokonania dowolnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., również uznać należy za nieuzasadniony.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, wskazać należy, że przepisy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszą się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w ramach działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Regulacji tej nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozytywnie definiuje sposób wykonywania prawa własności. Prawo do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w planie miejscowym należy zatem wiązać z przepisami odrębnymi (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, wyd. 6, Warszawa 2011, s. 63-64).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto w sposób wystarczający wskazał podstawy oddalenia skargi.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.