Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie zwrotu projektu budowlanego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegającą na niewydaniu Spółce dwóch urzędowo poświadczonych kompletów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie wskazując, że próbował dokonać zwrotu rzeczonego projektu budowlanego pełnomocnikowi inwestora, jednakże po bezskutecznych próbach uzgodnienia terminu jej odbioru z pełnomocnikiem przesyłka została zwrócona do Wojewody Mazowieckiego. Nie doszła do skutku również kolejna próba przesłania projektu budowlanego, gdyż adresat nie podjął przesyłki. W opinii organu jego jedyne uchybienie polegało na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z wydaniem decyzji – w dniu [...] lipca 2005 r., jednakże dziwi również fakt, że inwestor o zwrot projektu wystąpił po sześciu latach od wydania decyzji. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że żądanie ostemplowania projektu budowlanego jest nie poparte żadnym przepisem prawa materialnego i procesowego. Osoby, które nie uczestniczyły w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., pomimo domniemania, że projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji, nie mogą ostemplować projektu i stwierdzić, że dana dokumentacja stanowi załącznik do decyzji.
Sądu I instancji wskazał, iż Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można skarżyć bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania), w sytuacji, gdy powinien on wydać akt lub podjąć czynność wymienioną w punktach 1-4a art. 3 § 2, tzn. gdy miał wydać decyzję administracyjna, postanowienie (na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty), pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w sprawie indywidualnej lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą charakteryzować się tym, że bez ich podjęcia czy dokonania niemożliwe byłoby zrealizowanie przez jednostkę przysługującego jej uprawnienia bądź ciążącego na niej obowiązku (tak Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, Państwo i Prawo 2010, z. 11, s. 21). Sąd I instancji uznał, iż skarga w badanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż zarzucana przez skarżącą Spółkę bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie polegała na wydaniu (podjęciu) żadnego z wymienionych wyżej aktów lub czynności, ani innych działań podlegających kontroli sądu administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego (...). Z kolei z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust.
3. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy prawo budowlane nie przewidują jakiekolwiek formy prawnej w której, po zakończeniu postępowania o pozwolenie na budowę, należy zwrócić inwestorowi przedłożone egzemplarze projektu budowlanego. Żaden przepis ww. ustawy, ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) również nie reguluje tej kwestii. Z zasady legalizmu zawartej w art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Brak przepisu obligującego organ do wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, interpretacji indywidualnej) lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że organ nie ma podstaw prawnych do podjęcia władczych działań w tym zakresie a tym samym nie można mu przypisać bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. H. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 1 pkt 4 (względnie pkt 1) w zw. z pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt jest więc załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę i powinien być wydany inwestorowi w takim stanie, aby nie było wątpliwości, że ten właśnie projekt został zatwierdzony. Zwyczajowo czyni się to przez urzędowe poświadczenie każdej strony projektu przez organ wydający pozwolenie. Wojewoda po wydaniu ostatecznego pozwolenia na budowę winien wydać inwestorowi dwa egzemplarze zatwierdzonego projektu. Powyższe wynika z art. 34 pkt 4 Prawa budowlanego. Podniesiono, że gdyby wszystkie 4 egzemplarze projektu miałyby być przechowywane przez organ wydający pozwolenie na budowę, to byłoby bezsensowne składanie do zatwierdzenia aż 4 egzemplarzy - wystarczyłby jeden. Tymczasem po to składa się 4 egzemplarze, aby jeden został w aktach organu, jeden został wysłany do PINB, a dwa trafiły do inwestora (jeden na potrzeby własne, a jeden ewentualnie dla generalnego wykonawcy).
Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki tak należy rozumieć art. 38 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Podniesiono także, iż po zakończeniu inwestycji inwestor na jednym ze swoich egzemplarzy powinien mieć możliwość zaznaczenia zmian, o których mowa w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 60 Prawa budowlanego, inwestor powinien przekazać wskazaną tam dokumentację (w tym bez wątpienia zatwierdzony projekt, który w skład tej dokumentacji wchodzi) właścicielowi lub zarządcy. Wojewoda w tej sprawie uniemożliwia właśnie inwestorowi wykonanie tego obowiązku. Wydanie zatwierdzonego projektu inwestorowi jest więc czynnością techniczną lecz będącą następstwem wydania ostatecznej (wykonalnej) decyzji administracyjnej.
Nie można twierdzić, że to czynność per se, która nie wpływa na prawa i obowiązki, a wobec tego nie podlega żadnej kontroli. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki każde działanie i zaniechanie administracji powinno podlegać kontroli sądów, jeżeli rzutuje na sytuację prawną jednostki. Przepisy ustaw zwykłych nie mogą ograniczać zasady sądowej kontroli administracji wynikającej z zacytowanych przepisów Konstytucji RP. W tej konkretnej sytuacji Wojewoda uniemożliwia inwestorowi wykonanie ustawowych obowiązków. Ewentualne wydanie zaś jedynie nieoznaczonego projektu postawi inwestora przed koniecznością udowadniania osobom trzecim, że to rzeczywiście projekt, który był zatwierdzony pozwoleniem.
Nadto podniesiono, że nie może być tak, że inwestorowi nie przysługuje żaden środek prawny w celu wyegzekwowania od Wojewody zachowania zgodnego z prawem. Podniesiono, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć za zasadny należało uznać tylko zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji było przedwczesne. Pozostałe bowiem zarzuty są w istocie zarzutami dotyczącymi prawidłowości rozstrzygnięcia co do meritum.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego. Stosownie do § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 120, poz. 1133) wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem po jednym egzemplarzu do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego i organu wydającego pozwolenie budowlane oraz dwóch egzemplarzy dla inwestora. Wskazania wymaga, iż projekt budowlany nie pochodzi od organu administracji publicznej. Jest to dokument pochodzący od inwestora i przedstawiany w postępowaniu administracyjnym właściwemu organowi do zatwierdzenia. Stanowi zatem przedmiot decyzji organu udzielającego pozwolenia na budowę.
W takim też sensie staje się częścią decyzji administracyjnej, będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast kwestią odrębną jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją go zatwierdzającą.
Rozważania Sądu I instancji powinny zatem dotyczyć natury prawnej czynności Wojewody Mazowieckiego polegającej na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej skarżącej spółce pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic B., N. i Al. J., na terenie działek ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie. W takim przypadku Sąd I instancji powinien zbadać, czy spełniony został warunek zaskarżalności bezczynności Wojewody Mazowieckiego, a w przypadku pozytywnego rezultatu, zasadności skargi na tę bezczynność.
Należy zauważyć, iż jak wynika z powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. (które obowiązywało do dnia 28 kwietnia 2012 r.) 2 egzemplarze projektu budowlanego powinny być zwrócone inwestorowi. Nie ulega również wątpliwości, iż taki projekt budowlany zatwierdzony decyzją administracyjną powinien zawierać stosowną adnotację o decyzji zatwierdzającej ten projekt. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści przepisu art. 34 ust. 4 Prawa Budowlanego, iż projekt budowlany ma być zatwierdzony decyzją administracyjną.
Odrzucając skargę Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.