Uzasadnienie
B. i H. małż. C. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/GL 758/05, oddalającego ich skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającego niedopuszczalność ich odwołania. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:
W wyniku złożonego w dniu [...] lipca 2001 r. wniosku przez J. N., decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji "budowa zespołu garaży" w B. przy ulicy [...], na działce nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i B. C. W odwołaniu stwierdzili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza na tym terenie budowy garaży, lecz tylko wykonanie parkingu. Nadto podkreślili, że budowa takiej ilości garaży spowoduje wzrost zagrożenia pożarowego.
Rozpatrując odwołanie państwa C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji została stronom doręczona w trybie opisanym w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób zastępczy w dniu 21 maja 2002 r., a zatem odwołanie złożone w dniu 15 lipca 2002 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powoduje to utratę prawa do skutecznego wniesienia środka odwoławczego. Kolegium dodało także, że powtórne doręczenie kwestionowanej decyzji, na które powołuje się strona w odwołaniu, stanowiło błąd organu, który po raz drugi wysłał niepodjętą a doręczoną prawidłowo przesyłkę.
W wyniku wniesionej przez H. i B. C. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2757/02, uchylił przedstawione powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy uznając, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zbadał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprawy i nie ustalił gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym, gdyż informacji takiej nie zawierała zwrotka z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Uznał zatem, że doręczenie przesyłki z kwestionowaną decyzją nastąpiło z naruszeniem art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania H. i B. C. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowa zespołu garażowego – złożyli P. i Z. M. oraz H. i B. C. Odwołanie P. i Z. M. zostało przez Kolegium rozpatrzone a postępowanie odwoławcze zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2002 r. Decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania. Dopiero w dniu 15 lipca 2002 r. wpłynęło do organu odwołanie H. i B. C., a zatem wtedy, kiedy decyzja organu pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną w wyniku rozpatrzenia wcześniej wniesionego odwołania.
W związku z tym, że zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażoną w nim zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym a nie w trybie odwołania, orzeczono jak w sentencji.
Na powyższe rozstrzygnięcie H. i B. C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podnieśli, że pomimo wyroku sądu z dnia 8 grudnia 2004 r., który zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), wiąże strony i sąd, który je wydał a także inne sądy i organy państwowe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżone postanowienie nie podporządkowało się powyższej zasadzie. Pomimo wskazań zawartych w uzasadnieniu wymienionego wyroku, Kolegium ponownie wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach skarga została oddalona. Sąd stwierdził w motywach tego wyroku, że wprawdzie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, lecz nie dotyczy to sytuacji – jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie – gdy zostały ujawnione nowe okoliczności w sprawie. Od decyzji Prezydenta B. z dnia [...] listopada 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "budowa zespołu garaży w B. przy ulicy [...]" złożyli P. i Z. M. oraz H. i B. C. Rozpatrzenie odwołania P. i Z. M. zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym także H. i B. C. Powyższą decyzję odebrał osobiście H. C. w dniu 16 lipca 2002 r. (dowód potwierdzenie odbioru – karta 101).
Decyzja ta zawierała pouczenie o prawie zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z siedzibą w Gliwicach. Skarżący nie złożyli jednak skargi zgodnie z pouczeniem. Złożyli natomiast własne odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. Odwołanie datowane na dzień 3 lipca 2002 r., złożone zostało w Urzędzie Miejskim w B. dopiero w dniu 15 lipca 2002 r., o czym świadczy prezentata na odwołaniu. W dniu złożenia odwołania (15 lipca 2002 r.) została już wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja ostateczna ([...] lipca 2002 r.), rozpoznająca wcześniej złożone odwołanie państwa M. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, czyli takiej, "od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji", ewentualne stwierdzenie jej nieważności czy wznowienie postępowania w tym zakresie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.
Dlatego też nie może być drugi raz rozpatrzone odwołanie od decyzji, która zapadła w wyniku rozpatrzenia wcześniej złożonego odwołania. Na zasadzie § 2 cytowanego powyżej art. 16 Kodeksu – decyzje takie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną B. i H. C. Skargę tę oparli na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że wyrażona w tym przepisie zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu odwołania skarżących oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez wyrażenie błędnego poglądu o niezwiązaniu organu oraz Sądu prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2757/02.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:
- 1) uchylenie zaiskrzonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na tę skargę J. N. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy bowiem podzielić stanowisko z zaskarżonego wyroku, że rozpoznanie w dniu [...] lipca 2002 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania P. i Z. M. i utrzymanie w mocy zaskarżonej tym odwołaniem decyzji Prezydenta B. z dnia [...] listopada 2001 r. wywołało ten skutek, iż niedopuszczalne stało się po dniu [...] lipca 2002 r. wniesienie odwołania przez skarżących. Pominięta jest przy tym sporna i dalej nierozstrzygnięta kwestia, czy B. i H. C. kierując do Urzędu Miejskiego w dniu 15 lipca 2002 r. odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2001 r. zachowali termin z art. 129 § 2 K.p.a., czy go nie zachowali, gdyż przestała ona mieć istotne znaczenie z chwilą rozpoznania odwołania innego podmiotu od tej decyzji. Na skutek odwołania małż. M. sprawa została rozpoznana przez organ odwoławczy, który rozpoznał ją na nowo, w całości, co jest istotą postępowania odwoławczego.
W następstwie tego zaskarżona decyzja uzyskała walor decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 K.p.a. i wniesienie od niej innego odwołania było już niedopuszczalne, co organ odwoławczy stwierdził zgodnie z art. 134 K.p.a. Małżonkowie B. i H. C. mogli wnieść do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2002 r., podnosząc nią uchybienia procesowe, które spowodowały rozpoznanie odwołania innego podmiotu w czasie, gdy nie upłynął jeszcze ustawowy termin do wniesienia odwołania przez nich – lecz skargi takiej nie wnieśli. Fakt ten nie ma jednak wpływu na niedopuszczalność ich odwołania. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 16 K.p.a. jest więc nieuzasadniony.
Również za nieuzasadniony należy uznać zarzut obrazy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Przepis ten przewiduje związanie zarówno stron jak i sądów oraz innych organów państwowych, a w szczególnych sytuacjach także innych osób, prawomocnymi orzeczeniami sądów. Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje na to, jak zaskarżony wyrok naruszył wymieniony przepis. Zarówno bowiem organ rozpoznający sprawę po dniu 8 grudnia 2004 r. jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach były związane wyrokiem tego Sądu z 8 grudnia 2004 r. uchylającym postanowienie SKO w K. z dnia [...] listopada 2002 r. z powodu niewyjaśnieni sprawy, lecz nie oznacza to, że w toku dalszego postępowania istniała przeszkoda do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania skarżących. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił też wniosek J. N. o zasądzenie na jego rzec kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach art. 199-210 p.p.s.a., a zasadą jest, iż każda strona ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.