Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 159/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Wójt Gminy G., działając na wniosek [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w G. (Spółka) ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego jej funkcjonowania na działce nr [...] w miejscowości S., gm. G. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestycja obejmuje budowę 6 kurników o łącznej obsadzie 358.788 sztuk/cykl, tj. ok. 1435,15 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą: 2 zbiorniki na ścieki bytowe o pojemności 10 m³ każdy, 12 silosów na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy, 6 zbiorników na wodę z mycia kurników o pojemności 10 m³ każdy, waga najazdowa, skład opału, kotłownia z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, zbiornik ppoż. W toku postępowania uzyskano pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grajewie (w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r.) oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Białymstoku (z dnia 14 października 2015 r.) uzgadniające warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia, przy czym postanowienie RDOŚ wydane zostało po uzupełnieniu raportu (aneks nr 1 do raportu).

Z uzupełnieniem raportu zapoznał się również Inspektor Sanitarny, który w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. podtrzymał wcześniejszą opinię. Wójt Gminy Grajewo wskazał, że decyzja uwzględnia ustalenia zawarte w raporcie oraz przeanalizowano w niej warianty: inwestorski i alternatywny. Wariant inwestorski uznano za najkorzystniejszy dla środowiska. Odnośnie fazy eksploatacji inwestycji wskazano m.in. że zamknięty system hodowli oraz nałożenie obowiązku regularnego odbioru nieczystości ze szczelnych i atestowanych zbiorników na ścieki zapewni prawidłową gospodarkę wodno-ściekową inwestycji niezagrażającą terenom i wodom sąsiednim W zakresie gospodarki odpadami przewidziano obowiązek szczelnego gromadzenia i przechowywania odpadów w specjalistycznych pojemnikach oraz regularnego ich wywożenia, nadto (w okresie zimowym) zbywania każdorazowo po zakończeniu cyklu produkcyjnego do rolniczego korzystania przez rolników, bądź do pieczarkarni lub do firm ogrodniczych (inwestor przedłożył umowy z rolnikami).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W.W. i P.W.. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium w Łomży, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została jednak uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r., sygn. II SA/Bk 295/16. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów procesowych.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Grajewo z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a więc jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Wyjaśniono, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie, jednakże żaden z nich w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Organ I instancji dysponował głównym dowodem – raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który ocenił jako zgodny z przepisami prawa, spójny, logiczny i przekonujący, zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym.

Raport został przedłożony organom uzgadniającym, które rozstrzygnęły kwestie związane z warunkami realizacji planowanej inwestycji. Również w ocenie Kolegium raport ten spełnia wymogi art. 66 ustawy środowiskowej, zaś odwołujący nie przedstawili kontrraportu podważającego jego ustalenia. Dalej Kolegium wskazało, że na inwestora nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, tj. decyzji administracyjnej obejmującej wszystkie znaczące aspekty wpływu na środowisko (pobór wody, odprowadzenie ścieków, emisje do powietrza, hałas, powstawanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych) w zakresie wymaganym przez prawo. Zdaniem organu, w świetle art. 3 ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu obawy odwołujących co do fikcyjności zawartych umów na zbyt pomiotu kurzego należy uznać za chybione.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja w swej sentencji zawiera wszystkie niezbędne elementy wyszczególnione w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, a charakterystyka przedsięwzięcia, zgodnie z art. 85 ust. 3 tej ustawy, stanowi załącznik do tej decyzji. Nadto zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, co wypełnia przesłankę art. 85 ust. 1 cyt. ustawy, powołuje też przepisy prawa, na podstawie których została wydana.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł P.W., który zarzucił: naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko jest spójny, logiczny i przekonujący, a także zupełny pod względem prawnym i merytorycznym, w sytuacji gdy raport nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a zawiera jedynie analizę wariantu inwestorskiego; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie za chybione zarzutów dotyczących zagospodarowania pomiotu kurzego w sytuacji gdy inwestor zamierza zbywać całość gnojowicy powstałej ze sprzątania kurników w sposób sprzeczny z art. 18 ust. pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, który nakazuje zagospodarować co najmniej 70% gnojowicy na użytkach rolnych, których inwestor jest posiadaczem oraz pominięcie znanych organowi z urzędu informacji, że inwestor jako właściciel działki nr [...] obręb W., gmina Grajewo zamierza na niej zrealizować inwestycję o identycznych parametrach, podczas gdy w aneksie do raportu oświadczył, że nie ma możliwości realizowania przedsięwzięcia w innej lokalizacji.

W skardze odrębnie zakwestionowano również postanowienie uzgadniające RDOŚ z dnia [...] października 2015 r. jako naruszające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że inwestycja została pozytywnie uzgodniona postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2015 r. oraz pozytywnie zaopiniowana przez Podlaskiego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] sierpnia 2015 r. Obydwa organy uzgadniające wypowiedziały się pozytywnie o wariancie inwestorskim i uczyniły to nie wyłącznie na podstawie raportu w wersji przedłożonej przez inwestora, ale po jego uzupełnieniu aneksem i złożeniu przez inwestora obszernych wyjaśnień, co do planowanego sposobu prowadzenia hodowli kur, rodzaju zabezpieczeń przed negatywnym wpływem na środowisko oraz wybranymi technologiami. Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty wydania postanowienia RDOŚ z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ ten zlecił bowiem bardzo szczegółowe uzupełnienie raportu i dopiero po uzyskaniu wyczerpujących danych oraz ocen i rozwiązań opisanych w aneksie do raportu, wydał postanowienie uzgadniające.

Zarzut, iż sposób zagospodarowania pomiotu przedstawiony przez inwestora nie został przeanalizowany, a jest niewystarczający, nie został przez skarżącego wykazany. Tę kwestię RDOŚ dokładnie zbadał zlecając inwestorowi szczegółowe przedstawienie sposobu zabezpieczenia pomiotu i odpadów, co ten wykazał przedkładając m.in. zawarte umowy z rolnikami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty związane z ubieganiem się przez inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla bliźniaczej inwestycji na działce nr [...] we wsi W., ponieważ w żaden sposób nie rzutowało to na ocenę środowiskowych uwarunkowań spornej inwestycji. Bezsporne jest, że obydwie fermy nie kumulowały zasięgu. Zaś fakt planowania drugiej fermy kurzej w zupełnie innym miejscu nie świadczy o tym, że inwestor miał możliwość innej lokalizacji spornej fermy.

Odnosząc się do zarzutów, co do sposobu zagospodarowania pomiotu i wszelkich odpadów, to w ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wnikliwie się do nich odniósł, podkreślając możliwość prowadzenia spornej fermy dopiero po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego oraz spełnieniu wymagań najlepszej dostępnej techniki BAT i omawiając przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wyjaśnił, że raport jest dokumentem prywatnym, ale opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.

Sąd administracyjny nie może poddawać ocenie merytorycznej ustaleń faktycznych raportu, jeśli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych. Ocena sądu odnośnie raportu może dotyczyć tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny oraz czy spełnia wymagania ustawowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy dokonały należytej oceny raportu uzupełnionego aneksem. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że raport nie zawiera wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Cytując art.66 ust.1 pkt 5, 6,6a i 7 ustawy środowiskowej wskazał, że mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy wariant proponowany przez inwestora bądź wariant alternatywny pokryje się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wariantowanie ma służyć znalezieniu właściwych proporcji pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym. Analiza wariantowa może być przeprowadzona w różnym kontekście, np.: lokalizacyjnym, technicznym, technologicznym.

W sprawie został przedstawiony trzeci wariant – odmienny technologicznie i wszechstronna analiza wszystkich istotnych okoliczności pozwalała na uznanie go jako racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wynika to z zawartego w raporcie w analizowanych wariantach specjalistycznego porównania oddziaływań w zakresie wypływu na środowisko (zgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy). I tak z wprowadzenia różnych rozwiązań w zakresie sposobu wytwarzania energii niezbędnej do ogrzania pomieszczeń inwentarskich (czyli zastosowania różnej technologii) w sposób bardzo istotny różnią się wskaźniki emisji ze spalania paliw: dla ogrzewania ekogroszkiem wynoszą one w skali roku: pyły – 1,973; dwutlenku siarki – 2,192; tlenku węgla – 2,192; tlenku azotu – 0,411; podczas gdy dla ogrzewania węglem są wielokrotnie większe i wynoszą: pyły – 35; dwutlenku siarki – 13,12; tlenku węgla – 36,5; tlenku azotu – 1,23.

Autor raportu dokonał analizy wpływu analizowanych wariantów na ludzi, przyrodę, wodę i powietrze oraz wzajemnego oddziaływania, jak wymaga tego ustawa środowiskowa. Wykazał istotną dla środowiska wyższość wariantu inwestorskiego nad alternatywnym.

Nie może przy tym być uznane za dowód możliwości przyjęcia innego jeszcze wariantu – w postaci innej lokalizacji spornej fermy kurzej – sporządzenie na wniosek inwestora innego raportu oddziaływania na środowisko takiej samej fermy w innej miejscowości w danej gminie. Inwestor może bowiem planować więcej niż jedną inwestycję, co nie oznacza, że ma je zaplanować w jednym miejscu (wówczas mogłaby zaistnieć kumulacja oddziaływań, co mogłoby wykluczyć dopuszczalność takiej podwójnej inwestycji). Skoro nabył własność dwóch różnych, położonych rozdzielnie nieruchomości, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ustawowe prawo do zagospodarowania każdej z tych nieruchomości w sposób odpowiadający jego zamiarom, o ile nie zachodzą przeszkody prawne w tym zakresie. W raporcie zostało wykazane, że proponowany przez inwestora wariant budowy fermy po uwzględnieniu wymogów prawnych związanych z ochroną środowiska oraz po zastosowaniu przyjętych w raporcie technologii nie będzie miał znacząco negatywnego wpływu na środowisko, a negatywne oddziaływania zamkną się w granicach działki inwestora nr [...] w Szymanach.

W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji podsumowując swoją argumentację stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, przy niebudzącej wątpliwości ocenie oddziaływania na środowisko.

W skardze kasacyjnej P.W. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko jest spójny, logiczny i przekonujący, a także zupełny pod względem prawnym i merytorycznym, w sytuacji gdy nie przedstawiono w nim wariantu alternatywnego w rozumieniu ustawy oraz wariantu optymalnego dla środowiska, gdyż takim nie jest wariant inwestorski;
2. 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez:
3. a. przyjęcie, że ww. raport zawiera trzy warianty, podczas gdy z jego treści wynika, że przedstawiono jedynie dwa warianty, twierdząc, że wariant inwestorski jest optymalny dla środowiska;
4. b. uznanie za chybione zarzutów w zakresie deklarowanego przez inwestora zagospodarowania pomiotu kurzego, w sytuacji gdy inwestor zamierza zbywać całość gnojowicy powstałej ze sprzątania kurników w sposób sprzeczny z art. 18 ust. pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, nakazującym zagospodarować co najmniej 70% gnojowicy na użytkach rolnych, których inwestor jest posiadaczem;
5. c. uznanie, że inwestor nie ma możliwości technicznych i ekonomicznych by realizować przedsięwzięcie w innej lokalizacji, odnośnie czego wprowadził w błąd RDOŚ w Białymstoku, co miało wpływ na postanowienie uzgodnieniowe;
6. d. uznanie, że raport jest zupełny pod względem merytorycznym, tymczasem nie zawiera on inwentaryzacji przyrodniczej, wymaganej zgodnie z poradnikiem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, co powinno skutkować odmową ustalenia warunków realizacji inwestycji;
7. e. uznanie raportu za spójny, logiczny i przekonujący, a także zupełny pod względem prawnym i merytorycznym, w sytuacji gdy inwestor nie uzupełnił raportu w zakresie żądanym przez RDOŚ w Białymstoku i nie wskazał jak zagospodaruje pomiot kurzy w braku odbiorców, co powinno skutkować odmową ustalenia warunków realizacji inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty P.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w raporcie przedstawione zostały pozornie cztery, a faktycznie jedynie dwa warianty, mianowicie: 1) wariant "0", tj. niepodejmowanie przedsięwzięcia, który nie może być uznany za jakikolwiek wariant;

1. 2) wariant zaproponowany przez wnioskodawcę (inwestorski);
2. 3) racjonalny wariant alternatywny, różniący się od inwestorskiego sposobem ogrzewania pomieszczeń gospodarskich;
3. 4) wariant najkorzystniejszy dla środowiska, którego w istocie brak, ponieważ wskazuje na wariant inwestorski. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc wbrew materiałowi sprawy, że w sprawie istnieje "trzeci wariant – odmienny technologicznie", optymalny dla środowiska. Zaproponowana przez inwestora technologia ogrzewania pomieszczeń w postaci kotłowni z piecami opalanymi ekogroszkiem wcale nie jest przy tym rozwiązaniem najbardziej optymalnym dla środowiska. Powszechnie bowiem wiadomo, że istnieją technologie bardziej przyjazne dla środowiska, np. pompy ciepła kolektory słoneczne, panele fotowoltaiczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wariant alternatywny powinien różnić się od inwestorskiego w taki sposób by odmiennie oddziaływał na środowisko i stanowił realną alternatywę dla negatywnych skutków realizacji inwestycji. Powinien być więc odpowiedzią na najistotniejsze problemy związane z realizacja inwestycji. W tej sprawie, skoro negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko jest największe w zakresie uciążliwości odorowych, inwestor powinien zaproponować wariant alternatywny z mniejszą ilością jednostek przeliczeniowych zwierząt lub stosownym zabezpieczeniem okolicy przed nieprzyjemnymi zapachami. Tymczasem wariant alternatywny w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zmienia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To wentylatory, pomiot, gnojowica i zwierzęta padłe lub ubite z konieczności, a nie instalacja grzewcza są głównym emitentem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił, że RDOŚ wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r., pomimo że inwestor nie uzupełnił raportu w zakresie analizy i sposobu postępowania w wytworzonym pomiotem w braku odbiorców. Inwestor wskazał jedynie komu będzie przekazywał pomiot. W kontekście zarzutu naruszenia art. 18 ust. pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu podniesiono zaś, że inwestor nie zadeklarował zagospodarowywania chociażby części gnojowicy samodzielnie.

Uzasadniając zarzut niewykonania w raporcie inwentaryzacji przyrodniczej, wskazano, że raport zawiera tylko dwuzdaniowe stwierdzenie (s. 75): "Analizowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie wpływać na świat roślinny i zwierzęcy. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej fermy nie występują siedliska roślinności, grzybów i świata zwierzęcego, które z uwagi na walory przyrodniczonaukowe wymagałyby ochrony". Brak jest natomiast wyjaśnień, na jakiej podstawie ustalono takie wnioski. Podzielając pogląd, że inwestor ma prawo do zagospodarowania każdej z działek w sposób dowolny, zgodny z prawem, skarżący kasacyjnie zakwestionował stwierdzenie, że względy ekonomiczne uniemożliwiają inwestorowi inną lokalizację inwestycji, choćby w kontekście konieczności nabycia przez niego gruntów w celu spełnienia warunków ustawy o nawozach i nawożeniu, tj. konieczności zagospodarowania 70% pomiotu na gruntach będących w jego posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzuty procesowe, wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., odnoszą się do treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc odpowiedź na pytanie, czy przedłożony w niniejszej sprawie raport, w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, spełnia wymogi z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 252 ze zm.). - dalej jako "ustawa środowiskowa".

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

1. a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
2. b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
3. - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Z powyższej regulacji wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny, po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie (art. 66 § 1 pkt 4). Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 5.

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.

Odnosząc się do stanu rozpoznawanej sprawy, podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego, polega jedynie na zmianie technologii ogrzewania pomieszczeń inwentarskich (kurników), nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej.

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.

"Racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych.

Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że racjonalnym wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia nie może być wariant polegający tylko na zmianie sposobu ogrzewania pomieszczeń kurników. Rozwiązanie, które inwestor wskazał jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie rozwiązaniem w zakresie systemu grzewczego. W wariancie "alternatywnym" zaproponowano realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i w tych samych rozmiarach, co w wariancie inwestorskim, a oba warianty praktycznie nie różnią się od siebie pod względem technologicznym.

Z treści raportu wynika (str.39), że wariant alternatywny względem inwestorskiego jest wariantem technologicznym, zamierzenie inwestycyjne oraz jego wielkość nie ulega zmianie a wariantowaniu podlega sposób wytwarzania energii niezbędnej do ogrzania pomieszczeń inwentarskich. W wariancie inwestorskim kurniki ogrzewane będą za pomocą kotłowni opalanej ekogroszkiem, natomiast w wariancie alternatywnym za pomocą węgla. Przy czym wykorzystanie węgla, jak wynika z raportu, pociągnie za sobą zwiększenie szkodliwych emisji do środowiska z energetycznego spalania paliw, co zostało udokumentowane stosownymi obliczeniami. Wariant "alternatywny" zmienia zatem sposób oddziaływania inwestycji na środowisko jedynie w aspekcie paliwa użytego do ogrzewania. Tymczasem w przypadku omawianej inwestycji to nie instalacja grzewcza jest jedynym i głównym emitentem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z treści raportu i decyzji organów obu instancji źródłami emisji zanieczyszczeń będą również systemy wentylacyjne w obiektach inwentarskich, którymi odprowadzane będą zanieczyszczenia pochodzące z procesów chowu brojlerów, głównie substancje odorotwórcze, powstające w wyniku rozkładu produktów przemiany materii tych zwierząt.

Ponadto podobnie jak emisja substancji do atmosfery, stale towarzyszącym odziaływaniem tej hodowli drobiu na środowisko będzie hałas, którego źródłem będzie nie tylko ruch kołowy różnych pojazdów obsługujących fermę drobiu, ale również wentylacja w postaci wentylatorów dachowych i ściennych.

Zgodzić się wobec tego należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że największe oddziaływanie wiąże się z odorem emitowanym przez kompleks kurników, a także pomiotem kurzym (odchody kurze), gnojowicą, zwierzętami padłymi lub ubitymi.

W tym zakresie wariant alternatywny nie jest żadną alternatywą dla wariantu inwestorskiego i ma charakter pozorny. W rozpoznawanej sprawie proponowane rozwiązania z technicznego punktu widzenia niewiele różnią się od siebie. Z powyższych względów nie można zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że inwestor przedstawił trzy warianty planowanego przedsięwzięcia. W istocie przedstawiono jedynie wariant inwestorski, ponieważ nie ma opisu racjonalnego wariantu alternatywnego, ani wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

W rezultacie nie było również możliwości dokonania rzeczywistej oceny, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej dowodzące, że wariantowość przedstawiona w raporcie miała charakter jedynie pozorny. W tej sprawie nie można mówić wobec tego o określeniu przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantów, o których mowa a wart. 66 ust.1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił też w niniejszej sprawie naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625 ze zm. - dalej powoływanej jako ustawa o nawozach i nawożeniu). Zgodnie z tym przepisem, podmiot, który prowadzi m.in. chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk zagospodarowuje, co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, a pozostałe 30% może zbyć w sposób określony w art. 3 ust. 3, tj. do bezpośredniego rolniczego wykorzystania, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Zgodnie natomiast z art. 3 ust.3 ustawy o nawozach i nawożeniu nawozy naturalne mogą być zbywane do bezpośredniego rolniczego wykorzystania wyłącznie na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności.

W sprawie bezsporne jest, że inwestor ma zamiar prowadzić hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk. Przewiduje się bowiem zasiedlenie kurników w obsadzie 358.788 sztuk kurcząt na cykl.

Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że gospodarstwo wytwarzać będzie pomiot kurzy czyli odchody zwierzęce oraz gnojownicę. Z treści raportu wynika też, że wody powstające z mycia kurników na planowanej fermie drobiu będą wodami o parametrach gnojowicy (płynna mieszanina odchodów zwierząt gospodarskich z wodą). Dalej wskazuje się, że wody z mycia kurników będą posiadały parametry gnojowicy, "a nawet będą to niższe wartości z uwagi na fakt ich rozcieńczenia" wodą użytą do mycia kurników. Równocześnie stwierdza się w nim, że w wyniku prowadzonej produkcji kurczaków powstawać będą zarówno ścieki bytowe, jak i woda z mycia kurników-gnojowica. Oszacowano, że w skali roku powstanie 81 m sześć. ścieków bytowych i 480 m.sześc. gnojowicy (str.42 i 43 raportu). Nie ulega zatem wątpliwości, że w wyniku produkcji drobiu będzie powstawać gnojowica, a w związku z tym powinna ona zostać zagospodarowana w sposób wskazany przez wyżej cytowany przepis 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 200 r. o nawozach i nawożeniu.

Z raportu wynika jednak, że zarówno pomiot kurzy jak i gnojowica (nawozy naturalne) będą przekazywane rolnikom, pieczarkarniom lub firmom ogrodniczym na podstawie umów (k.47, 93 i 97 raportu). Raport nie przewiduje zatem zagospodarowania przez podmiot który prowadzi hodowlę drobiu, co najmniej 70% części gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Podkreślić należy, że przewidziane w w/w przepisie rozwiązanie w gospodarowaniu nawozami naturalnymi jest podyktowane koniecznością ochrony środowiska, dlatego powinno być ściśle weryfikowane przez organ na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uznanie powyższych zarzutów kasacyjnych za usprawiedliwione skłania do konstatacji, że organ odwoławczy nie przeanalizował w sposób dostatecznie wnikliwy treści raportu i jego uzupełnienia mimo, że to właśnie na organach spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie odziaływania na środowisko.

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony zarzut niewskazania w zaskarżonej decyzji sposobu postępowania z pomiotem kurzym w sytuacji braku odbiorców. Z akt sprawy wynika (załącznik 6 do aneksu nr 1 do raportu), że Spółka zawarła z rolnikami pisemne umowy, których przedmiotem jest odbiór pomiotu kurzego. Spełniła zatem wymóg wynikający z w/w art.3 ust.3 przepisu ustawy o nawozach i nawożeniu, a brak jest podstaw prawnych, aby zobowiązywać skarżącą Spółkę do wskazywania rozwiązań na wypadek niewywiązywania się kontrahentów z w/w umów.

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący braku zawarcia w raporcie inwentaryzacji przyrodniczej.

Po pierwsze pojęcie to zostało wprowadzone do ustawy środowiskowej z dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. poz. 1936). Na mocy tej ustawy do art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej dodano pkt 2a, zgodnie z którym raport powinien zawierać wyniki inwentaryzacji przyrodniczej, przez którą rozumie się zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego, jeżeli została przeprowadzona (...). Ustawą nowelizującą od 1 stycznia 2017 r. wprowadzono również przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy, zgodnie z którym raport w ramach opisu planowanego przedsięwzięcia powinien zawierać,,informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi." Zarazem, w myśl z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych na podstawie zmienianej ustawy, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 1 stycznia 2017r.) przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się dotychczasowe przepisy ustawy środowiskowej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z uwagi na przedstawienie raportu przed ta datą nie można zarzucać, ze nie zawiera on inwentaryzacji przyrodniczej środowiska. Po drugie z treści przepisu art.66 ust.1 pkt 2a ustawy środowiskowej wynika, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie przewiduje obowiązku jej przeprowadzenia, oznacza to, że nie w każdym przypadku wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej będzie uzasadnione i potrzebne. Jednocześnie, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i aktualnie obowiązującej ustawy środowiskowej raport powinien zawierać także inne (niż wyniki inwentaryzacji) dane, na podstawie których dokonano opisu elementów przyrodniczych środowiska. Wymóg podania takich danych ma na celu zapewnienie, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie mógł na ich podstawie zweryfikować informacje o oddziaływaniu przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze w przypadku nieprzeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej.

W niniejszej sprawie w raporcie zawarto opis elementów przyrodniczych środowiska (str.21-23) wskazując m.in, że planowana inwestycja nie koliduje i nie będzie oddziaływać na obszary podlegające ochronie przyrodniczej i kulturowej. Przedsięwzięcie zlokalizowane jest w miejscu, w którym nie obserwuje się siedlisk zwierząt i roślin, które z uwagi na cenne walory przyrodniczo-naukowe wymagałyby ochrony. Analizowany teren znajduje się poza obszarami prawnie chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne położone jest poza obszarami chronionymi w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Skarżący kasacyjnie tych ustaleń nie podważył, a jak wyżej to wyjaśniono, w niniejszej sprawie nie było ustawowego obowiązku sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej środowiska.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy Spółka ma możliwości techniczne i ekonomiczne by zrealizować inwestycję w innej lokalizacji. Inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości może bowiem realizować swoje zamierzenia wg swojego uznania, pod warunkiem zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa.

Podsumowując, za usprawiedliwiony należy uznać w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 66 ust.1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a także naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 7,art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego.