Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012r. odmawiające wszczęcia na wniosek B. O. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie K. pozwolenie na budowę sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i odcinków przyłączy kanalizacyjnych, realizowanych w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: Gospodarka wodno-ściekowa w gminie K.– etap I, przeniesionej następnie decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] września 2011 r. na rzecz M. sp. z o.o. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda Małopolski naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ zaznaczył, że B. O. nie była uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest właścicielką działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz współwłaścicielką działki o nr ew. [...] z obrębu: [...] K.-miasto. Z księgi wieczystej prowadzonej dla działki o nr ew. [...] wynika natomiast, że jej właścicielami są H. O. i K. O. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przez niezabudowaną działkę o nr ew. [...] przebiega część istniejącej sieci wodociągowej, z której są poprowadzone przyłącza wodociągowe do zabudowanych działek o nr ew.: [...] i [...] oraz, że na działce o nr ew. [...] wykonane jest przyłącze kanalizacyjne z budynku mieszkalnego do zbiornika podziemnego, jak również, że do nowoprojektowanej sieci kanalizacyjnej projektuje się nowe przyłącze kanalizacyjne przez studnię oznaczoną nr R7.1.1 (rys. nr 7, na którym odręcznie zostało dorysowane to przyłącze kanalizacyjne i opatrzone pieczęcią autorki – K. R.).
Uznał zatem, że część inwestycji w zakresie budowy przyłącza kanalizacyjnego została zaprojektowana na działce o nr ew. [...]. Natomiast na pozostałych niezabudowanych działkach należących do wnioskodawczyni nie istnieją żadne media, ani nie jest projektowana na nich żadna z części inwestycji.
Organ podkreślił też, że istnieje niespójność pomiędzy legendą mapy a oznaczeniami graficznymi na mapie, na której wykonano plan zagospodarowania terenu oraz brak jest stosownych wyjaśnień w części opisowej projektu budowlanego, co uniemożliwia ustalenie w sposób jednoznaczny, czy na działce o nr ew. [...] będzie również wykonywana zmiana parametrów średnicy istniejącego wodociągu, tj. z 250 mm na 315 mm (jak to ma miejsce na działkach sąsiednich: [...] i [...]). W rezultacie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy część spornej inwestycji w zakresie sieci wodociągowej, nie dotyczy również działki o nr ew. [...].
M. sp. z o.o. w K. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i 127 § 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, stwierdził, że zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda prowadził postępowanie wyjaśniające, zatem nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i z tych względów zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uznać za trafne. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uznając, że pobieżnie i zdawkowo ocenił materiał dowodowy, nie rozważając szeregu wątpliwości występujących w sprawie.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący inwestor zarzucił naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ odwoławczy trafnie ocenił, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. oraz że prowadząc postępowanie wyjaśniające naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda w fazie wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności ocenił jedynie kwestie formalne i ustalił, że wniosek dotyczy zakresu nieobjętego postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dlatego B. O. nie jest stroną i nie może żądać przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.
Organ I instancji, działając z ostrożności w celu potwierdzenia powyższego stanowiska, w ramach czynności wstępnych, poczynił ustalenia, że działka nr ew. [...] nie jest własnością wnioskodawczyni, a działki o nr [...] i [...] nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji. Z tych powodów nie można było przyznać wnioskodawczyni statusu strony i należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta znajduje zastosowanie w odniesieniu do żądania wszczęcia zarówno postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego, np. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na gruncie art. 61a § 1 K.p.a. ukształtował się jednolity pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną (przyczyna podmiotowa) może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy i przeprowadzenia dowodów.
W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby uważającej się za stronę zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., bowiem dopiero czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania.
Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające za prawidłowe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Wojewody Małopolskiego o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i przyłączy oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nieprawidłowo bowiem Wojewoda w pierwszej kolejności dokonał szerokiej i szczegółowej analizy kwestii, w jego ocenie, braku legitymacji B. O. do wniesienia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, zgromadził materiał dowodowy, który ocenił, a następnie odmówił wszczęcia tego postępowania, naruszając tym samym art. 61a § 1 K.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy Wojewoda nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, dlatego że okoliczność, czy wnioskująca jest czy nie jest stroną nie jest oczywista i jednoznaczna, ale wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić dowody, a następnie, w razie negatywnego wyniku postępowania zmierzającego do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony, powinien zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Konsekwentnie, w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nie jest właściwe postawienie zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego i dowodów, z tych względów, że wykluczone było ich zastosowanie, skoro organ nie wszczął postępowania. Innymi słowy, przepisy te mogą być stosowane, a w wyniku uchybień może nastąpić ich naruszenie, dopiero po wszczęciu postępowania jurysdykcyjnego.
Nie można więc zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Wojewoda we wstępnej fazie dokonał analizy wniosku o stwierdzenie nieważności, która doprowadziła go do stwierdzenia, że B. O. nie jest stroną, a następnie, jedynie z ostrożności, w ramach czynności wstępnych w celu potwierdzenia swojej oceny, poczynił ustalenia dotyczące tego, że jedna z działek nie jest własnością wnioskodawczyni, a dwie pozostałe nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Nie zasługiwały więc na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej w zgodzie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a i prawidłowo przyjął, że Wojewoda błędnie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. W rezultacie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające wadliwe postanowienie Wojewody i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, dlatego nie naruszył art. 151 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania z art. 141 § 4 P.p.s.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia powołanego przepisu.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 5