Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1229/12, oddalił skargę Zachodniopomorskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Szczecinie na czynność Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie zapewnienia warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla działalności Izby.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zachodniopomorska Izba Lekarsko-Weterynaryjna w Szczecinie wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zapewnienia warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla działalności Izby. Czynność ta polegała na wskazaniu Izbie dwóch lokali użytkowych o pow. 85,89 i 57,48 m2 położonych w Szczecinie przy ul. Klonowica 1a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, działający w imieniu Gminy Miasto Szczecin poinformował Izbę o wyznaczeniu lokali użytkowych na jej działalność, położonych w Szczecinie przy ul. Klonowaci 1a. W dniu 17 sierpnia 2012 r. członkowie Rady Izby dokonali oględzin lokali użytkowych wskazanych przez organ i stwierdzili, że lokale te nie spełniają oczekiwań Izby pod kątem warunków lokalowych i technicznych.
W tej sytuacji Izba pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 71 ust. 3 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, informując, że wskazany lokal nie spełnia minimalnych warunków niezbędnych do prowadzenia działalności i wzywając jednocześnie do zapewnienia izbie warunków lokalowych i technicznych niezbędnych do jej działalności.
Prezydent Miasta Szczecin w odpowiedzi poinformował, że Miasto nie dysponuje innymi lokalami użytkowymi ponad te, które zostały Izbie wskazane. W przypadku pozyskania nowego wolnego lokalu kolejna propozycja zostanie wskazana.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w myśl art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 767 ze zm.) organy wykonawcze samorządu terytorialnego, na których terenie ustalono siedziby Krajowej i okręgowych izb lekarsko-weterynaryjnych, zapewniają warunki lokalowe i techniczne niezbędne dla działalności izb. Nałożenie zaś ustawowego obowiązku zapewnienia przez organy samorządu terytorialnego organom samorządu zawodowego warunków lokalowych i technicznych niezbędnych do jego działalności mieści się w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu organ, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy, wskazał dwa lokale użytkowe, w których znajdują się media pozwalające na korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem, warunki techniczne (instalacje elektryczne, co, wodne, telefon) też zostały spełnione a zatem należy uznać, że organ swój obowiązek wypełnił. Oczekiwania Izby nie mogą być zbyt wygórowane i powinny również uwzględniać realia rynku i możliwości organu.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 146 p.p.s.a.
Zachodniopomorska Izba Lekarsko-Weterynaryjna w Szczecinie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi. Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
- 1) art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu powołanego przepisu za podstawę prawną wyroku, w sytuacji, gdy rozstrzygnięto o oddaleniu skargi;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że lokale użytkowe, o których mowa w piśmie Zarządu Lokali i Budynków Komunalnych z dnia 2 sierpnia 2012 r., posiadają media pozwalające na korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem oraz spełniają warunki techniczne, to jest posiadają instalacje elektryczne, c.o., wodne, telefon, w sytuacji gdy spełnienie tych warunków nie wynika z akt sprawy;
- 3) art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów Izby zawartych w skardze, dotyczących właściwości wskazanych lokali użytkowych oraz potrzeb Izby wynikających z jej struktury organizacyjnej (wielość i niezależność organów Izby) oraz z realizowanych zadań publicznych;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w kontekście przepisu prawa materialnego, z którego wynikał dla Prezydenta Miasta Szczecin nakaz odpowiedniego działania;
- 5) art. 3 § 2 pkt 4 i art. 151. p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę działania Prezydenta Miasta Szczecin, wyrażającą się w ocenie, że rozważenie wskazania na siedzibę Izby lokali, o których mowa w piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r. stanowiło realizację przez organ ustawowego obowiązku zapewnienia izbie warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla jej działalności;
- 6) art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozważanie możliwości oddania w najem lokali użytkowych obarczonych wadami opisanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze – stanowi czynność zapewnienia izbie lekarsko-weterynaryjnej warunków lokalowych niezbędnych w jej działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczną weryfikację podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia.
Zachodniopomorska Izba Lekarsko-Weterynaryjna skarżąc czynność Prezydenta Miasta Szczecin, polegającą na wskazaniu lokali użytkowych z przeznaczeniem na siedzibę Izby, zarzuciła niezgodność działania organu z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych stanowiącym, że organy wykonawcze samorządu terytorialnego, na których terenie ustalono siedziby Krajowej i okręgowych izb lekarsko-weterynaryjnych, zapewnią lokalowe i techniczne warunki niezbędne dla działalności izb. W skardze oraz w poprzedzającym ją wezwaniu przedstawiono zastrzeżenia co do stanu technicznego zaproponowanych lokali wywodząc, że nie odpowiadają one potrzebom Izby, wynikającym z jej właściwości, zadań i zasad działania.
Podniesiono również, że samorząd lekarzy weterynarii, pomimo realizowania istotnych zadań publicznych, jest organizacją w całości samofinansującą – co sprawia, że pokrycie kosztów gruntownego remontu lokali jest niemożliwe wobec braku wystarczających środków.
Z kolei Prezydent Miasta Szczecin w odpowiedzi na skargę wskazał, że zasób komunalnych lokali użytkowych jest ograniczony zarówno pod względem ilości jak i stanu technicznego. Zdaniem organu przedmiotowych lokali nie można uznać za nieprzydatne do użytku a konieczność ich przystosowania do działalności biurowej leży po stronie Izby.
Sąd Wojewódzki uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że Izbie wskazano dwa lokale użytkowe, których stan techniczny i wyposażenie w media (instalacje elektryczne, wodne, c.o., telefon) pozwalają na korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem, co w rezultacie oznacza wypełnienie przez organ obowiązku nałożonego przepisem art. 71 ust. 3 cyt. ustawy.
Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że konstatacja Sądu w zakresie oceny stanu technicznego przedmiotowych lokali nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej stanu technicznego lokali, natomiast przedstawione przez strony twierdzenia w tym zakresie nie były na tyle zbieżne i konkretne, aby mogły stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych. W szczególności nie wynika z uzasadnienia wyroku na jakiej podstawie Sąd Wojewódzki przyjął, że w lokalach użytkowych znajdują się "media pozwalające na korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem", w sytuacji gdy w skardze wskazano m.in. na brak węzła sanitarnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak jest w treści protokołu z rozprawy jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu technicznego lokali. Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy ocena Sądu Wojewódzkiego wyprowadzona została z ustaleń co do odpowiedniego stanu technicznego lokali, to wnioskowanie w tym zakresie powinno być możliwe do zweryfikowania na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy.
Niewątpliwie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było wyjaśnienie stanu technicznego przedmiotowych lokali, a w szczególności możliwości korzystania z instalacji: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, grzewczej. Charakter sprawy wymagał, aby wobec spornych okoliczności strony dostarczyły niezbędną w tym zakresie dokumentację, a rzeczą Sądu było skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Nieskompletowanie przez Sąd Wojewódzki materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku odnotowania w protokole rozprawy stanowiska stron co do spornych okoliczności, skutkowało tym, że ustalenia faktyczne Sądu odnoszące się do warunków technicznych lokali dokonane zostały z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., nakazującym wydanie wyroku na podstawie akt sprawy.
Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przed rozstrzygnięciem sprawy Sąd miał obowiązek przeanalizować sformułowane konkretnie zarzuty co do zaproponowanych przez organ warunków lokalowych, a nie było to możliwe bez skonfrontowania twierdzeń obu stron z materiałem dokumentacyjnym pozwalającym na obiektywne ustalenie stanu faktycznego.
Zaznaczyć należy, że wobec tego, iż spór między stronami trwa tak długo, a niniejsza sprawa jest kolejną rozpatrywaną przez Sądy obu instancji, to konieczna była szczególnie wnikliwa ocena zarzutów zawartych w skardze. Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc, że trudno uznać za wypełnienie nakazów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia Sądu, iż: "Oczekiwania Izby nie mogą być zbyt wygórowane i powinny również uwzględniać realia rynku i możliwości organu". Nie negując trafności tego spostrzeżenia, wskazać należy, że Sąd kontrolując zaskarżoną czynność organu administracji publicznej powinien kierować się kryteriami prawnymi.
W związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 71 ust. 3 cyt. ustawy nie zostało rozwinięte w przepisach wykonawczych to niezbędne było dokonanie przez Sąd wykładni wymienionego przepisu w sposób pozwalający na wyznaczenie prawnych kryteriów dla oceny, czy właściwy organ wywiązał się w konkretnej sprawie z ustawowego obowiązku w zakresie "zapewnienia warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla działalności izb". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jak rozumie przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia ani też nie odniósł się do przedstawionej w skardze interpretacji art. 71 ust. 3 cyt. ustawy oraz wniosków co do zastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy.
Już w tym miejscu można stwierdzić, że nie powinna budzić wątpliwości wykładnia, zgodnie z którą wypełnienie obowiązku nałożonego przepisem art. 71 ust. 3 ustawy polegać powinno na takim działaniu właściwego organu, które ukierunkowane jest na zapewnienie warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla działalności izb. Oprócz standardów uniwersalnych w każdej konkretnej sprawie znaczenie będą miały również konkretne uwarunkowania związane z jednej strony – z potrzebami uprawnionej izby, a z drugiej strony – z możliwościami danej jednostki samorządowej w zakresie gospodarki komunalnej. Jednak to Sąd musi określić wymagania, których spełnienie przez organ będzie oznaczało wypełnienie omawianego obowiązku.
W tym kontekście trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że z punktu widzenia ochrony prawnej interesu uprawnionej Izby rozważenia wymaga również to, czy realizacja obowiązku ustanowionego w przepisie art. 73 ust. 3 ustawy polegać może tylko na wskazaniu konkretnych lokali z przeznaczeniem na działalność Izby, czy też powinny zostać również zaoferowane warunki, na jakich lokal ma być oddany do używania.
Ten aspekt sprawy jest istotny zważywszy, że – jak podał organ w odpowiedzi na skargę – wcześniej Izba zaakceptowała wskazany jej inny lokal użytkowy, jednak do podpisania umowy nie doszło ponieważ strony nie porozumiały się co do warunków najmu lokalu.
Okoliczności niniejszej sprawy pokazują, że przeprowadzenie sądowej kontroli w zakresie wypełnienia przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego obowiązku w zakresie zapewnienia warunków lokalowych i technicznych niezbędnych dla działalności Izby, stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy, wymaga rozróżnienia czynności publicznoprawnych podlegających kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym od czynności cywilnych, co do których spór może być rozstrzygany przed sądem powszechnym.
Niedostrzeżenie powyższych kwestii przez Sąd Wojewódzki oraz lakoniczność uzasadnienia i błędne powołanie art. 146 p.p.s.a. jako podstawy wydanego wyroku skutkowało zasadnością zarzutu co do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej czynności.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem dokonanie wykładni art. 73 ust. 1 cyt. ustawy celem wyznaczenia prawnych kryteriów kontroli zaskarżonej czynności i w zależności od przyjętej koncepcji prawnej konieczne będzie określenie okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Jak już wskazane zostało wyżej, obowiązkiem Sądu będzie również rozważenie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów, o ile istotne okoliczności sprawy nie zostaną wyjaśnione na rozprawie (art. 91 § 3 p.p.s.a.), bądź w drodze dokumentacji uzupełnionej przez strony postępowania.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.