Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 767/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie wybudowania obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] we W. T. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do momentu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przez Urząd Gminy K. dla fragmentu wsi W. T. - złożyła w dniu [...] maja 2005 r. M. S. Organ I instancji przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i podkreślił, że w momencie budowy obiektów budowlanych przeznaczenie działki nr [...] - zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. - określone było pod tereny upraw rolnych i ogrodniczych. Przystąpienie Gminy K. do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W. T. nie może mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne oraz jego rozstrzygnięcie, gdyż obowiązujące prawo nie przewiduje podejmowania decyzji w oparciu o przyszłe niepewne zdarzenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. wniosła o jego uchylenie, zarzucając obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że toczące się postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. T. nie stanowi zagadnienia wstępnego skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazała, iż podstawę zawieszenia postępowania może stanowić także art. 98 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. T. nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony, nie zaś - jak w niniejszym przypadku - z urzędu.
W skardze na powyższe postanowienie M. S. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę potraktowania toczącego się postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny faktów podanych przez stronę w toku postępowania a także naruszenie art. 154 k.p.a. przez odmowę zmiany lub uchylenia decyzji z uwagi na słuszny interes społeczny lub skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem kwestia uchwalenia, bądź też nie - zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy K. nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie. Ewentualne zmiany w planie miejscowym Gminy K. są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a takie zdarzenie nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zaznaczył, że organy orzekające w sprawie oceniają stan faktyczny według przepisów obowiązujących w dacie podejmowania decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. miarodajny dla prawnej oceny prawidłowości wybudowanego obiektu budowlanego jest stan prawny obowiązujący w czasie jego budowy, w szczególności chodzi tu o przepisy prawa miejscowego określające przeznaczenie gruntów.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w czasie postawienia obiektu będącego przedmiotem sprawy, teren, na którym znajduje się działka skarżącej objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] 1991 r. Z ustaleń tego planu wynika, że działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym jako teren upraw polowych i ogrodniczych (symbol w planie: [...]). A zatem, z uwagi na zapis zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości. Wszelkie zmiany planu miejscowego po tej dacie pozostają bez wpływu na postępowanie w przedmiocie oceny prawidłowości wybudowanego przez rodziców skarżącej obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 11 i 107 § 3 k.p.a. nie znajdują odzwierciedlenia w materiale zebranym w sprawie i sprowadzają się do polemiki z rozstrzygnięciem organów administracji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., reprezentowana przez radę prawnego K. Ż. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę K. nie może być uznane za zagadnienie wstępne mające wpływ na wynik postępowania w toczącej się sprawie.
W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego mogą zajść zdarzenia, które przejściowo uniemożliwiają dalszy prawidłowy bieg postępowania bądź też czynią dalszy bieg postępowania niecelowym. Wówczas zachodzi potrzeba, a nawet konieczność zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej w sprawie o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy w trakcie jest wcześniej wszczęte postępowanie dotyczące zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, postępowanie winno zostać zawieszone do czasu podjęcia uchwały w przedmiocie zmian w planie. Jest to sytuacja analogiczna do uregulowanej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie według art. 62 ust. 2 postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego. W ocenie skarżącej odmowa zawieszenia postępowania stanowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącej zdaje się nie dostrzegać, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania i to postępowania administracyjnego. Z tego też względu przepisu tego nie można traktować jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej nie skonkretyzował zarzutu naruszenia prawa materialnego przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę jak też nie wskazał, który to przepis i jakiej ustawy winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, bądź w czym wyraża się błędna wykładnia konkretnego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka winna być prawidłowa wykładnia danego przepisu prawa.
Brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów należało uznać, że kasacja - wobec nie wskazania podstaw - nie odpowiada wymogom z art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).
Z uwagi na sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej podnieść także należy, iż strona w niniejszej sprawie zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Zakamycze 2005, s. 456; H. Knysiak - Molczyk [w:] T.Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, s. 546; J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, s. 247).
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie postawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala więc potraktować przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. także jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.