Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2316/10, oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, po uchyleniu w całości decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającej - z zastrzeżeniem zachowania określonych warunków - miastu stołecznemu Warszawa Dzielnicy [...] pozwoleń wodnoprawnych na:
- - wykonanie urządzeń wodnych, stanowiących sześć systemów skrzynek rozsączających, tworzących moduły o określonych wymiarach i rzędnych dna, na działkach ew.: nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] w pasie drogowym ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawa;
- - szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do ziemi wód opadowych i roztopowych, pochodzących z odwodnienia ul. [...] na odcinku ul. [...] i ul. [...], przez wskazane moduły skrzynek rozsączających.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uwzględnił odwołanie wniesione przez P. M., zarzucające brak skutecznego doręczenia mu decyzji I instancji, wysłanie kierowanej do niego korespondencji na adres nieaktualny od 2005 r., a przez to niezagwarantowanie mu czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy przyjął, że brak adnotacji na doręczeniu, iż dorosły domownik zobowiązuje się do oddania przesyłki adresatowi, czyni takie doręczenie wadliwym. Nadto stwierdził braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, wymagające uzupełnienia, które to uchybienia prowadziły, w ocenie organu odwoławczego, do konieczności uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. Wśród uchybień organu I instancji wymienił konieczność przeanalizowania, czy przyjęty w projektowanej dokumentacji sposób odwodnienia (odprowadzania wód opadowych i roztopowych) wymaga ustalenia dopuszczalnych wartości dla wskaźników zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych wodach, w kontekście wyznaczonego przez wnioskodawcę punktu kontrolnego i zobowiązania się do 2-krotnego w roku wykonywania analiz jakości odprowadzanych wód w zakresie tych wskaźników.
Podkreślił nadto, że Prezydent m. st. Warszawy winien rozważyć, czy zamierzona inwestycja rzeczywiście nie będzie miała negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, skoro z informacji zawartych w operacie wodnoprawnym i załączonej mapy technicznej wynika, że zamierzone przedsięwzięcie będzie wiązało się z usunięciem drzew. Nałożył nadto na organ I instancji obowiązek ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia go od udziału w niniejszym postępowaniu.
We wniesionej skardze oraz uzupełniającym ją piśmie procesowym A. K. podniosła, że postanowienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz decyzje obu instancji jej również nie zostały prawidłowo doręczone. Korespondencja do niej kierowana doręczana była na adres, pod którym od wielu lat nie zamieszkuje. Doręczano ją nie domownikowi, a osobie trzeciej, naruszono więc art. 43 k.p.a. Podkreśliła, że w 2005 r. zameldowała się pod swym aktualnym adresem, z tego względu uważa za wadliwe stanowisko organu, iż powinna powiadomić o zmianie adresu. Organ wysyła jej bowiem na obecny adres zobowiązania podatkowe, jest mu więc znany. W jej ocenie, decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. nie doręczono skutecznie żadnej ze stron postępowania, decyzja ta nie mogła więc wywołać żadnych skutków prawnych. Skarżąca dostrzegła kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji, jednakże wyraziła obawę, że brak doręczenia decyzji I instancji mógł spowodować "zawężenie" przesłanek, które miały wpływ na uchylenie decyzji, a tym samym na dalsze postępowanie.
Wyraziła przekonanie, że szerszy winien być krąg osób mających interes prawny w tej sprawie, skoro planuje się budowę zbiornika odprowadzającego wodę bez oczyszczenia, a w okolicy są ujęcia wody pitnej, nadto zauważyła, iż teren ten należy do otuliny i jest chroniony.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uchyliła w całości decyzję organu I instancji i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest zatem korzystna zarówno dla odwołującego się, jak i dla skarżącej. W jej wyniku, organ I instancji ponownie, od początku będzie musiał rozpoznać sprawę dotyczącą wniosku o wydanie przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych. Stronom tego postępowania, w tym skarżącej, przysługiwało będzie prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych, przedkładania ekspertyz.
Nadto, Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji nie będzie bezwzględnie związany zaleceniami organu odwoławczego, zawartymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nic nie stoi na przeszkodzie, by uwzględnił nadto inne okoliczności, nie podniesione w zaskarżonej decyzji, które wynikną podczas prowadzonego przez niego postępowania. W tym stanie rzeczy zważywszy, że kontrolowane rozstrzygniecie odpowiada prawu i zasadnie skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego, o co wniesiono w skardze.
Uchybienie, polegające na błędnym powiadomieniu skarżącej zarówno o wszczęciu tego postępowania, jak i wydaniu decyzji obu instancji, mimo że organ winien był dysponować jej aktualnym adresem, jakkolwiek stanowi naruszenie przepisów postępowania, prowadzące do wznowienia postępowania nie miało w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik postępowania. Wystąpienie tej okoliczności stanowiłoby przesłankę wznowieniową, prowadzącą do ponownego rozpoznania sprawy w obu instancjach, o ile nie doszłoby do cofnięcia jej do I instancji. Skoro jednak tak się już stało w wyniku zaskarżonej decyzji Sąd przyjął, że skutek ten został osiągnięty w ramach postępowania zwykłego. Sprawa ta bowiem i tak na nowo rozpoznana będzie przez obie instancje w postępowaniu, w którym właściwie ustalony zostanie krąg stron oraz ich adresy, pozwalające na dokonanie prawidłowych doręczeń.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła A. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., oraz w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej (niedoręczonej skutecznie żadnej ze stron) oraz z pominięciem udziału stron w postępowaniu, co było efektem błędnego uznania Sądu, że wydanie decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną (niedoręczoną skutecznie) i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, oznacza, że naruszenie to nie miało wpływu istotnego na rozstrzygnięcie sprawy;
- 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, skutkującej pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji w sposób oczywisty wadliwej;
- 3) art. 129 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię dokonaną wbrew temu przepisowi, że w sytuacji gdy organ wydaje decyzję "kasacyjną" - przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, okoliczność braku doręczenia decyzji stronom nie ma znaczenia. Oznacza to, że kwestia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania w stanie faktycznym sprawy - zdaniem Sądu - nie jest istotna.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że skoro decyzja organu I instancji ze względu na brak jej doręczenia stronom postępowania nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych, w tym prawa do wniesienia odwołania, to brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja organu II instancji winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy z tak formalistycznym stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie sposób się zgodzić.
Należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uchybienie polegające na błędnym powiadomieniu skarżącej zarówno o wszczęciu postępowania, jak i brak doręczenia decyzji, jakkolwiek stanowi naruszenie przepisów postępowania, stanowiące podstawę wznowienia postępowania, nie miało wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliła bowiem w całości decyzję organu I instancji i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie przed organem I instancji zostanie zatem przeprowadzone na nowo, a stronom tego postępowania, w tym skarżącej, przysługiwać będzie prawo czynnego w nim udziału. Słusznie też zwrócił uwagę Sąd I instancji, że związanie zaleceniami organu odwoławczego nie oznacza, że okoliczności, nie wskazane w zaskarżonej decyzji, które wynikną w trakcie postępowania nie będą mogły być wzięte pod uwagę przez organ I instancji.
Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać zatem należało, że w sytuacji, gdy organ II instancji dostrzega nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, polegające na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu i uchyla na korzyść strony wadliwą decyzję organu I instancji, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji organu II instancji z obrotu prawnego.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., oraz w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.